构建碳排放总量控制长效机制研究-碳排放论文-工业论文

构建碳排放总量控制长效机制研究-碳排放论文-工业论文

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摘要：本文从建立碳排放总量控制制度的重要性入手，提出加强碳排放总量控制长效机制，建议将碳排放总量控制纳入国家应对气候变化法制体系、应对气候变化规划体系、应对气候变化科技体系以及政府指标分解落实考核体系中，加快构建碳排放总量控制的长效机制。

关键词：气候变化；碳排放；总量控制；长效机制

总量控制是生态环境领域普遍采用并行之有效的环境管理制度。《环境保护法》规定“国家实行重点污染物排放总量控制制度”；《大气污染防治法》提出“国家对重点大气污染物排放实行总量控制”；《水污染防治法》规定“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度”；《海洋环境保护法》也确定“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，

确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量”。在应对气候变化领域，无论是《巴黎协定》还是国外其他国家的气候立法，均是以“碳排放总量”为标尺考量碳排放控制的力度。我国《生态文明体制改革总体方案》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》均提出要开展碳排放总量控制。“十二五”以来我国建立了碳排放强度控制制度。从考核结果看，很多地区的碳强度下降目标完成较好是由于作为分母的GDP增速较快，而不是由于作为分子的碳排放量下降而导致的。因此，应推进碳排放强度控制目标尽快过渡到碳排放总量控制目标，加快构建碳排放总量控制的长效机制，这也更契合我国2015年提出的二氧化碳排放于2030年前后达到峰值并争取尽早达峰的目标。

将碳排放总量控制纳入国家应对气候变化法制体系

将碳排放总量目标及分解机制纳入国家立法范畴

将碳排放总量控制机制纳入立法可行性研究。明确碳排放总量目标的制定主体、制定程序、制定依据、法律效力，明确碳排放总量目标的分解程序、分解依据、分解到的主体层级，明确碳排放总量目标落实到的主体义务、法律措施保障，明确对不完成总量控制目标和分解义务主体的法律责任。梳理碳排放总量控制制度中所涉各类主体之间的权利义务关系，梳理碳排放总量控制制度与已有的控排制度和其他减缓制度之间的关系。将实践证明较为成熟的碳排放总量控制目标制定及分解落实的研究成果纳入法律调整[1]。依法赋予碳排放总量控制目标的法律地位、依法明确企业和各级政府努力完成碳排放总量控制目标的法律义务，以及依法赋予司法和行政机关对不完成碳排放总量控制目标的追责程度、追责程序和追责依据[2]。

出台碳排放总量目标及分解落实的部门规章

在全国应对气候变化立法和政策的框架下，建议通过部门规章的形式，提出分阶段的全国碳排放总量和各地区分解的总量，明确总量落实措施和评价考核办法。建议生态环境部明确碳排放总量控制目标

的适格主体、目标分解落实的原则和方式、目标责任的评价考核程序等具体规则，视情况出台碳排放总量控制的部门规章。建议其他相关部门结合本领域的相关目标，提出控排目标、措施和行动，从温室气体排放的重点行业和重点部门入手，促进碳排放总量下降。

加强地方碳排放总量控制的法律法规建设

各省（区、市）人民政府应承担起碳排放总量控制目标的主体责任。结合本地区的资源禀赋、能源结构和地区发展战略，因地制宜制订地方碳排放总量控制的政策法规；结合国家碳强度下降目标的区域划分，将本地区落实碳排放总量的举措纳入地方相关立法，并与国家和部门层级的立法成果相衔接。同时，应认真研究我国将碳排放总量控制制度纳入国家法律可能对公民、企业和国民经济发展造成的影响。力求善法善治，在依法建立碳排放总量控制制度的过程中，追求该项法律制度能够产生的减排贡献和生态效益，应远大于因此产生的立法成本、执法成本和守法成本。

将碳排放总量控制目标纳入国家级规划体系

必须充分认识到碳排放总量控制目标作为约束性指标的战略意义，认真贯彻落实《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中关于逐步开展碳排放总量控制的要求，强化碳排放总量控制目标的政策强制力。合理确定全国碳排放总量控制目标和省级碳排放总量分解目标，将其作为约束性指标纳入国家和省级“十”国民经济和社会发展规划和“‘十’国家及地方控制温室气体排放工作方案”中，并注重国家和地区间碳排放总量目标之间的衔接。将重点行业的碳排放总量控制目标纳入行业发展规划，作为约束性指标引领行业的低碳转型发展。建立统筹协调机制，加强碳排放总量控制目标与碳排放强度、能源消费总量、能耗强度、森林蓄积量、非化石能源占比等其他目标的衔接，强化碳排放总量控制目标的政策强制力。

将碳排放总量控制目标纳入省级应对气候变化规划体系

很多省（区、市）的“十三五”应对气候变化规划中提出了碳排放总量控制的定性指标，但除个别地方外均缺乏定量的碳排放总量控制指标，具体分为三类：第一类在规划中提出了明确的总量控制的量化目标，以上海市为代表。《上海市节能和应对气候变化“十三五”规划》提出全市“十三五”二氧化碳排放总量控制在2.5亿吨以内。第二类在规划中提出了碳排放总量达峰目标，以市和重庆市为代表。《市“十三五”时期节能降耗及应对气候变化规划》提出到2020年全面确立市能源消费、二氧化碳排放总量和强度的“双控双降”发展格局，建立了碳排放总量控制下的碳排放权交易市场机制，二氧化碳排放总量在2020年达到峰值并尽早达峰。《重庆市人民政府关于印发重庆市“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》提出2030年之前全市碳排放总量达到峰值。第三类仅在规划中宣示性地提出要实现碳排放总量的有效控制，大多数省（区、市）均属此类。天津市提出到2020年能源活动二氧化碳排放总量得到有效控制；辽宁省、吉林省、黑龙江省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、河南省、广西壮族自治区、海南省、四川省、贵州省、云南省、青海省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区的“十三五”控制温室气体排放工作方案（或工作实施方案）中，均提出到“2020年碳排放总量得到有效控制”。其中浙江省还提出了到2020年工业领域碳排放总量趋于稳定的目标。青海省则提出了“十三五”期间提前实现农田氧化亚氮排放达到峰值，摸清各地区、各行业能源消费结构和碳排放总量，确定全省达