王英津：“五权分立”与“三权分立”思想比较

王英津：“五权分立”与“三权分立”思想比较原标题：“五权分立”思想与“三权分立”思想之比较分析作者：王英津来源：《政治学研究》2009年第6期本站发布时间：2010-4-17 22:59:11阅读量：2188次内容提要:孙中山提出的“五权分立”思想是为了弥补“三权分立”的弊端和实现“万能政府”的主张,以“权能区分”为基础所提出的政治构想。

“五权分立”与“三权分立”只具有表面上的相似性,但在实质上二者具有“质”的区别,具体表现在:分权的目的不同、所分之“权”的性质不同、制度安排不同、权力关系不同、权力作用不同。

二者的上述不同表明,“五权分立”并非“三权分立”的扩充版本,而是在融贯中西的基础上的独创构想。

关键词:孙中山;“五权分立”;“五权宪法”;“三权分立”。

“五权分立”思想是孙中山“五权宪法”学说的重要内容之一。

从形式上看,“五权分立”与“三权分立”仅仅在于“五”和“三”的差别,所以,多年来,学界流行着一种观点:“五权分立”无非是“三权分立”的扩充版本,它与“三权分立”没有本质的区别,无非是“三权”后面又加了“两权”而已。

但如果把“五权分立”放到孙中山“五权宪法”的整个构成体系中去考察,就会发现:“五权分立”与“三权分立”是貌似神异。

一、孙中山关于“五权分立”的制度设计何谓孙中山的“五权分立”思想?简单地说,“五权分立”思想就是将政府的权力划分为立法、行政、司法、考试、监察五权,然后分别归五个独立的部门来行使的思想。

孙中山在1922年的《中华民国建设之基础》中说:“三权分立,为立宪政体之精义。

盖机关分立,相峙而行,不致流于专制,一也;分立之中,仍相联属,不致孤立,无伤于统一,二也。

凡立宪政体莫不由之。

吾于立法、司法、行政三权之外,更令监察、考试二权亦得独立,合为五权。

”[1]这五权的行使者是五院:立法院、行政院、司法院、考试院和监察院,其中立法权由立法院行使,行政权由行政院行使,司法、考试、监察三权分别由司法院、考试院和监察院行使。

此制度称为五院制。

孙中山的“五权分立”思想除了体现在他对“五权分立”本身(即五权或五院之间的关系)的制度设计以外,还体现在他对“五权分立”的配套设计———“万能政府”、“权能分开”等思想之中。

也就是说,孙中山的“五权分立”思想并不是一个孤立的构想,它与“万能政府”、“权能分开”等思想是一脉相承的。

因此,研究“五权分立”与“权能分开”、“万能政府”之间的关系,对于我们全面正确理解“五权分立”思想的实质和精神具有重要的意义。

(一)“五权分立”:基于纠正“三权分立”弊端的制度设计孙中山早年曾崇尚过西方国家的“三权分立”体制,即使到了辛亥革命胜利后,他还以美国的“三权分立”体制为蓝本,以《中华民国临时约法》的形式构建了中华民国的政治体制。

但他在长期考察欧美各国政治制度的过程中,逐渐发现了(事实上在辛亥革命前就发现了)西方“三权分立”体制的诸多弊端,其一就是他发现了欧美官吏的选拔和任用,或操之于行政机关,或单纯由选民选举。

这两种做法都不可能做到任人唯贤,保证所用之人德才兼备。

就选举而言,它常常受到诸如财产状况等的限制,且还往往以口才为衡量标准,“那些略有口才的人,便去巴结国民,运动选举,那些学问思想高尚的人,反都因讷于口才,没有人去物色他。

”[2]这样容易埋没具有才能而无口才的人。

而委任则难免任人唯亲,而且委任官员常常随着上级官员的进退而进退。

他指出:“美国共和党、民主党向来迭相兴废,遇着换了大统领,由内阁至邮政局长不下六、七万人,同时俱换,所以美国政治腐败散漫,是各国所没有的。

”[3]并且“从英美目前来看”,“英国首先仿考选制,美国也渐取法”,但英、美的考选权都不是独立的。

美国“只能用于下级官吏,并且考选之权仍然在行政部之下,虽少有补救也是不完全的”[4]。

有鉴于此,孙中山认为只有限制被选举人的资格,才能避免这些流弊的产生。

为此,他主张借鉴中国古代的官吏选拔制度,增加考选权并将其从行政权中独立出来,使经选举或委任产生的官吏,再经过考试合格才能有效。

在当时,孙中山尤其强调考试权的独立性,反对任何人对考试权进行任何形式的干预和侵犯。

他认为,如果考试权不独立,就不能真正发挥考试选拔人才的作用。

所以组织国家机构时,除了设立立法、行政、司法机关外,还要专设一个考试机关,独立行使考试权。

这样不仅可以避免西方国家选拔官吏的弊端,还可使选拔出来的官吏真正成为“国民的公仆”。

孙中山在主张考试权必须独立的同时,也强调监察权的独立。

一方面是因为孙中山出于对考试权与监察权二者关系的认识,另一方面也是因为他发现了西方“三权分立”的另一个弊端———没有独立的监察权。

孙中山认为,就是将考试权独立了出来,经过了严格的考试,也仍免不了有不称职的人员充任政府官吏。

为了完善这个环节,他认为监察权也是不可缺少的,它可以保证政府官吏在不称职时随时被罢免。

同时,他从西方社会的政治制度中窥见到,立法机关除拥有立法权以外还拥有弹劾官员的权力,“现在立宪各国,没有不是立法机关兼有监督的权限,那权限虽有强有弱,总是不能独立,因此生出无数弊疾。

”[5]从美国的情况来看,美国纠察权归议院掌握,议院“往往擅用此权,挟制行政机关,使他不得不俯首听命,因此常常造成‘议院专制’”[6]。

“议院专制”又常常使得行政机关不能充分行使自己的职权,从而造成政府的低效能。

为此,孙中山主张必须将纠察权从立法机关中分离出来,设立专门的、独立的监察机构。

而独立后的监察机关不仅要“监督议会”,同时还要专门监督国家政治,以纠正其所犯错误,并解决“今天共和政治的不足之处”。

孙中山进而分析说:“照正理上说,裁判人民的机关已经独立,裁判官员的机关却仍在别的机关之下,这也是理论上说不过去的。

”[7]总之,孙中山认为,增设考试权、监察权,并将它们独立出来,同立法权、行政权和司法权并列,就可以克服“三权分立”体制的弊端,就可以有效地保证合格的官吏得以任用,不合格的官吏得以弹劾,从而保证国民的权益,这种“五权分立”的治国机关比“三权分立”的治国机关更为健全,更能做到既有效率,又廉洁公正。

(二)“五权分立”:旨在实现“万能政府”的制度设计孙中山之所以将五院设计为分工不同但又互相配合的五个部门,其目的在于实现其“万能政府”的构想。

“万能政府”是孙中山在政治学理上的一项主张。

从他的有关言论和著作中,我们可以清楚地发现:他基本上肯定政府有积极、正面的功能和价值,所以,他明白地指出:“国家的责任,是设立政府,为人民谋幸福。

”他也清楚地说明,要建设一个“政治最修明、人民最安乐之国家”必须要有一个廉洁而富有效率的“万能政府”[8]。

孙中山之所以主张建设一个“万能政府”,是基于对19世纪以来西方国家之政府能力学说的反思,以及受当时社会主义思潮的影响所致。

19世纪末,随着资本主义经济危机的频繁爆发,政府“束手无策”,于是人们开始对古典经济学所主张的“消极政府”、“自由放任”原则展开了反思和批评,而社会主义便是当时批判“消极政府”的最具影响力的思潮之一。

尽管当时社会主义的流派很多,但主张集体行动及公有企业,以改善群众生活,并主张公有企业的所有权可委于中央政府、地方政府或合作企业,则成为社会主义者共同的信仰之一。

孙中山在伦敦蒙难后,深受社会主义思潮的影响,他立志要在落后的中国通过政府的力量来改造社会,他认为:如果有了好的政府,社会文明便有进步,便进步得很快,能为人民谋幸福的政府,势必广受人民的热烈欢迎,这是他力倡“万能政府”的原始动力和根本理由。

那么,如何建构这个“万能政府”呢?他在《民权主义五讲》中提出了两个例子,一是俾斯麦执政时的德国政府,另一个是尧舜禹汤文武诸帝的政府。

由这两个例子可以推知,他所谓的有“能”的政府必须具备两个条件:其一,政府必须具有很大的能力;其二,政府必须由具有才能和政治道德的人们组成。

在《民权主义六讲》中,他进一步指出,行政、立法、司法、考试和监察之五权分立的政府,是世界上最完备、最善良的政府。

“政府替人民做事,要有这五个权,就是要有五种工作,要分成五个门径去做工。

……政府有了这样大的能力,有了这样做工的门径,才可以发挥出无限的威力,才是万能政府。

”[9]由此可知,在其理念中,五权分立的政府其实就是他所谓的“万能政府”。

若依孙中山的主观想法,五权分立的政府既是治权的集中,且是由通过考试的“专门家”组成,因而本质上它是一种专家政治,并且有防止腐化的特殊机构设置,故它必定是一个积极有作为的政府;换言之,五权分立的政府在理论上应当是一个“万能政府”。

由于旨在实现“万能政府”,所以,孙中山的“五权分立”思想中不强调五权之间的相互制衡。

在他眼中,“三权分立”中的相互制衡是一个耗散结构,在相互制衡中,政府消耗了大量的能量,也不利于政府提高工作效率。

所以,他主张“五院”之间应该通力合作,它们之间的关系,应该像一个蜂窝一样,觅食、采花、看门等任务,都要所有的蜜蜂,分别担任,各司其事。

(三)“五权分立”:以“权能分开”为基础的制度设计如上所述,五权分立的政府既然是一个“万能政府”,且五院之间又缺乏相互制约。

那么,在这种情况下,如何防止政府权力滥用,侵害人民权利呢?为此,孙中山提出了“权能区分”的构想。

所谓的“权能分开”,就是指“人民有权,政府有能”的权能区分理论,其基本思想是主张把国家的大权(亦即政治统治的权力)分成两种,一为“政权”,另一为“治权”。

“政权”简称“权”,是“管理政治”或“管理政府”的力量,这个“权”交由人民掌握;“治权”简称“能”,也即职能或管理权,是“政府自身的力量”或者为人民服务的力量,这个“能”归于“有能力的人”组成的政府来掌握。

政权分为四权,包括选举权、罢免权、创制权、复决权;治权分为五权,包括立法权、行政权、司法权、考试权、监察权。

政权属于人民,治权属于政府。

旨在人民有其权,政府有其能。

人民能充分行使其政权,而政府也能充分行使其治权。

前者的目的在于实行“全民政治”,后者的目的在于实现“万能政府”[10]。

按照孙中山的构想,把国家政治大权中的“政权”完全交到人民手中,使“人民有充分的政权可以直接去管理国事”[11]。

在中央,人民行使“政权”的机关是由全国已经完全自治的县各选出一名代表组成的国民大会。

国民大会是国家的最高权力机关,行使中央统治权,中央政府各机关均由国民大会产生,并对国民大会负责,国民大会对于中央政府官员有选举权和罢免权,对于中央法律有创制权和复决权。

在地方,凡一完全自治之县,人民即有完全的直接民权,所谓“其国民有直接选举官员之权,有直接罢免官员之权,有直接创制法律之权,有直接复决法律之权”。

在这四项政权中,选举权和罢免权是管官吏的,即“选之在民,罢之亦在民”;创制权和复决权是管法律的,即符合人民利益的法律则创制之,违背人民利益的法律则舍弃之。