3、公文的行文

第三章公文的行文

公文的行文，指的是公文的运行和传递。要使公文正常地运行和传递，就要正确地确定其行文关系、行文方向和方式，严格地遵循行文规则。

第一节行文关系、方向和方式

正确地确定公文的行文关系、行文方向和行文方式，必须了解我国社会上有哪几类机关单位。

当今我国社会上的机关单位可以分为三大类型：（一）政权机关，包括：１.立法机关(人民代表大会及其常设机构)；２.行政机关（包括国务院及各级人民政府）；３.司法机关(自最高人民法院、检察院至乡镇司法机关。其它政权机关有军事机关、政协机关等。（二）组织机关。包括：中国共产党机关，这一机关实质上是我国社会的权力核心；中国共产主义青年团机关；全国工会机关；全国妇女联合会机关。等等。（三）实体机关。包括：事业单位机关，均由国家提供一定的经费，如学校、研究部门等机关；企业单位机关，一般纵向级别较少。

一、行文关系

行文关系是机关单位之间的组织关系在公文运行中的体现，它约束公文要遵循一定的方向和程序合理地运行。

目前我国各类机关的组织关系，主要有以下四种：

一是上下级关系，即领导和被领导关系，这是直接垂直的关系，一般在上下一级之间，如省教育厅和市教育局。

二是隶属关系。它是指同一垂直组织系统中存在直接职能往来的上下级机关之间的关系。如市工商局、税务局、教育局……和市政府，就是隶属关系。

三是平级关系。同样是在一个系列中的同等级别的机关或者部门、单位之间的关系。其代表性文种是平行文——函。有时通知、意见也可以使用。

四是非隶属关系。指不是同一系列不发生直接职能往来的机关及其部门、单位之间的关系，不论是相同级别还是不同级别。

根据机关组织原则和工作需要，有隶属关系的上下级机关之间，要实行逐级的、直接的领导和被领导，上下协同推动管理工作。这种组织关系体现出的行文关系就是：上级可向下级行文指挥，布置工作，了解情况，处理问题，回答请示询问；下级按照上级来文精神开展工作，向上级行文报告情况，请求批准、帮助或指示。没有隶属关系的机关单位之间，包括平级或不同级别的机关单位之间，由于不存在逐级的直接的领导与被领导关系，当然也不会发生隶属机关单位那种行文关系；它们之间如果工作需要联系、沟通、协调或共同办理，则可通过知照性行文进行协调，或用联合行文方式共同办理。

二、行文方向

行文方向是以发文机关为立足点向不同机关运行的去向。大致有四个：

上行，指公文向上级机关单位运行。通用公文的上行文有议案、报告和请示，但有的下行文如意见等也可以在一定情况下上行。

下行，指公文向下级机关单位运行。下行的公文较多。

平行，指公文向同级或不相隶属的机关单位运行。函、通告等都可以平行。

泛行，指公文既向发文机关的上级单位、下级单位、平级单位运行，也向不相隶属的单位运行，其对象广泛，方向不定。如一些事项性的通知、通告、公告。

行文方向不同，所用的公文文种也不同，当然会影响公文的制作。

三、行文方式

行文方式，是根据工作需要和机关单位的组织关系确定的行文的方法和形式。其种类比较复杂。

下面从三个方面将其分类：

(一)从受文机关或行文对象的范围分

1.逐级行文：向直接的上级或下级行文。

2.越级行文：越过自己的直接上级或下级行文。

3.多级行文：向直接上级并呈非直接上级或者向直接下级并转非直接下级的一次性行文。

4.普发行文：向所属各机关及其部门、单位一次性行文，主送机关使用泛称。

5.通行行文：向隶属机关和非隶属机关以及社会群体一次性泛向行文。

(二)从发文机关是否一个来分

1.单独行文：只有一个机关署名发出的公文。绝大多数公文都采取这种方式行文。

2.联合行文：公文由两个或两个以上平行机关联合署名发出的公文。这种行文方式，只是在行文内容同时涉及两个或两个以上平级机关，并经双方或多方协商一致后，方能采用。

(三)从确定行文对象的主次来分

1.主送——行文机关直接向与行文内容关系最密切、要负责处理、回复或贯彻执行的机关单位行文。前面说过，这种行文的受文机关称为主送机关。

2.抄送——行文机关在主送的同时，向需要了解该公文内容的机关单位行文。

第二节行文的规则

行文规则，指《国家行政机关公文处理办法》中明确规定，行文时必须遵守的规矩、准则。

遵守行文规则是公文规范化的要求。

遵守行文规则，有利于公文传递方向正确、线路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文进入不必要的流通过程，抑制无价值公文的产生。

一、行文总规则

（一）注重效用规则

《国家行政机关公文处理办法》第十三条规定：“行文应当确有必要，注重效用。”

公文不能随意制发，一定要讲究实效，这才能保证发文机关的权威性。

公文要少而精，否则就会出现效率低下的问题，以致于造成文牍主义，产生官僚主义。

（二）行文根据规则

《国家行政机关公文处理办法》第十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”

国家行政机关的隶属关系和职权范围是由《宪法》规定的。例如《宪法》第107条规定县级以上地方各级人民政府行使的职权是：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。

行政工作的依据是宪法和法律，公文运行当然更要照此办理。

《宪法》确定中国共产党是领导核心，为加强和改善党的领导，在对社会和国家的管理上，实行党政分开。反映在公文运行上，就是党和政府的行文不能混淆。党政可以联合行文而不要互相行文。

二、部门行文规则

《国家行政机关公文处理办法》第十五条规定：“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”

这一规定表述了以下三项规则：

（一）机关各部门在职权范围内，可以互相行文，可以向下一级基层单位的有关业务部门行文。这些行文往往是以“函”或“通知”的形式。

（二）机关各部门向下一级政府行文只能采用函的形式。上级政府的职能部门同下级政府是平级关系，有时向下级政府发函要得到本级政府的授权，行文时要在正文的开头说明授权的机关或领