地方政府公共政策创新在提升区域竞争力中的作用

地方政府公共政策创新在提升区域竞争力中的作用

作者：陈莉

来源：《经济研究导刊》2012年第33期

摘要：地方政府的政策创新对于提升区域竞争力有重要意义，地方政府公共政策不仅可以推动产业集群、促进区域创新，还可以为区域发展提供良好的政策环境。

关键词：区域竞争力；地方政府；公共政策；政策创新

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）33-0148-02

经济全球化形势下，区域竞争力的强弱已成为衡量一个地区是否具有竞争优势的重要标志，提升区域竞争力是一个地方政府的目标，以政策创新来提升区域竞争力是其主要途径。

地方政府公共政策是地方政府依据国家宏观政策，针对本地区经济社会发展而制定的一系列公共政策的总和，是中央公共政策的子系统，原则上必须服从上级政策系统。他面对的是本区域的具体问题，有其自身的特点。第一，服从性。地方政府公共政策必须服从中央政策的管辖，不得与其相抵触，当与中央公共政策的基本原则相悖时，就必须终止。第二，差异性。地方政府公共政策体系面广，层次多，涉及的各种具体问题复杂多变，面临的环境也各不相同，因此，即使是同类政策在各地也规定不一，力度和权威性也会因地方层级不同、地方发展能力不同，存在较大的差异。第三，灵活性和变动性。地方政府公共政策是根据地方实际情况作出的应对性策略或执行性措施，面临的是直接矛盾，情况更加复杂，它根据具体环境、资源和效力的变化而调整的频率更高。第四，政策环境系统的具体性。地方政府公共政策主要是将中央政策的精神与地方利益结合起来，政策过程中的政治性因素要淡化得多，主要面临的是实际问题，一些基层政策过程可能完全将政治性因素边缘化，影响地方政府公共政策的环境更多的是地方发展的需要、地方势力以及某些传统文化因素。

显而易见，地方政府公共政策集服从性、差异性、灵活性和具体性于一身，在提升区域竞争力的过程中，发挥着关键的作用。无论是积极推进区域产业聚集还是建立区域创新都需要合理、灵活的地方政策环境。地方政府公共政策创新在提升区域竞争力中的这种重要作用，具体体现在如下几个方面：

一、地方政府公共政策创新是推动产业集群的主要工具

波特的“钻石”模型认为，大量相关产业在空间上的聚集，会形成强劲、持续的竞争优势，而在特定区域聚集的这些产业就是产业集群。产业集群是提高区域核心竞争力的有效形式，区

域核心竞争力往往表现在地方特色产业群上，大量相关企业空间聚集所形成的本地化的产业氛围是其他地区最难以模仿的。

通常中国农村乡镇或中小城市，会聚集一些同一行业的中小企业，一般称为企业集群或专业镇。如中国浙江出现的嘉善木业产业集群、余姚塑料产业集群、嘉兴秀洲化纤织物产业群、绍兴轻纺织业群等，都是一些同行中小企业聚集起来，这些小企业群推动了浙江经济的发展。并不是所有的企业集群都能发展壮大，企业集群的成长过程中，往往会出现一些问题。如企业集群内单一型的产品结构将面临比较大的市场风险；内部没有形成稳定的分工合作关系；企业集群中大多数生产的是劳动密集型产品，产品的技术含量低，缺乏创新；品牌意识薄弱，缺少名牌产品等。

企业群能否成功关键在于是否有能力处理这些问题，快速恢复并增进群内企业的成长和地方经济的发展。而目前只有地方政府具备这种处理危机，并促进地方经济持续发展的能力。随着中央向地方下放财权和事权，地方政府已成为相对独立的行为主体，具有独立的经济利益和分散的决策权。在追求利润的动机下，地方政府必然会通过推动企业集群来促进地区经济发展。在欠发达经济中，市场的作用还得不到充分有效发挥的情况下，地方政府比民间组织拥有更多的资源，为中小企业创造良好的发展环境，促进企业集群的发展。

地方公共政策确立了产业集群的地位。产业集群的形成有很强的自发性，它与当地的生产要素、需求条件、相关与支持产业的发展和环境条件等因素有很大的关系。地方政府为扶持产业集群，可以通过立法的形式以及成立相应的机构，确立产业集群的地位。如，美国早在1953年就制定了《中小企业法》，并设立了中小企业管理局以保证立法贯彻落实。中国也制定了《中小企业促进法》，并成立了中小企业司。政府建立工业园，并制定一系列优惠政策吸引园外企业进入，带入一些产业发展所必需的配套企业和机构进入群内，如交通、银行、邮电等服务行业，为企业发展提供有力的帮助，降低交易成本。

地方政府公共政策为产业集群开拓市场。集群内企业大多为中小企业，产品单一，很难打开市场，而政府通常是最大的购买者，政府扩大对集群的采购是对集群最大的支持。同时，政府还可以出台一系列政策，鼓励大企业吞并小企业，解决集群缺市场、难经营的难题。

地方公共政策解决了产业集群的融资和人才问题。资金短缺和融资困难一直是制约中小企业发展的瓶颈，地方政府會出台一些政策鼓励银行向集群放贷，为中小企业拓宽融资渠道，同时政府还制定一系列有利于集群发展的优惠政策，吸引外商前来投资。人才问题一直也是中小企业面临的一个问题，随着企业的不断发展，与外部的交流和联系越来越多，企业的经营压力也越来越大，相应的对经营者和管理者的知识和素质要求也越来越高，一些地方政府利用手中的资源，建立人才交流中心，提供人才开发和培训服务，为集群引进产业急需的专业人才。

二、地方政府公共政策创新是推动区域创新的主要手段

创新是中华民族的灵魂，是经济持续增长的源泉，一切区域乃至国家兴衰的决定因素就是其企业的创新能力。区域的发展是该区域产生、获得和利用技术和知识的过程。当区内的企业具有技术创新能力时，该区域就获得竞争优势。当某区域依赖外部技术时，则区内需要有发现、选择、运用、学习、改进新技术的能力。很多区域都是由于自主创新的技术溶入区域发展的过程，使得区域获得持久的技术优势和竞争力。如，美国的硅谷就是始终走一条靠自主进行技术创新的发展道路，无论是晶体管、集成电路的发明，还是苹果计算机、英特尔网络技术的开发，都保持了全球依靠的技术优势和持续的区域竞争优势。

地方政府应通过营造区域和国家创新环境，鼓励人们创新。完善各项法规和环境标准，组织各类有关创新的学习培训，培育下一代有创新力的中小企业，引导健全各类商会和交流协会，提供知识和信息交流场所。用规章制度的方式，勾画出一个长期的技术发展远景，在关键的目标领域进行研发，重视在软环境方面的投入，为该区域的创新发展营造一个好的环境。很多地方政府在反思工业时代粗放型的发展模式缺陷后，以科技、知识、教育、文化为重要抓手，实现地区发展模式的根本转变。因此，在创新方面，地方政府担任了主体的角色，公共政策也成为了促进区域创新的主要手段。

三、地方政府公共政策创新是区域竞争力提升的环境营造者

一个社会的正常运转离不开基本的社会秩序，一个区域想要提升本区竞争力，得到迅速发展亦有赖于稳定的社会环境。然而，公共选择理论告诉我们，作为理性的人难免会追求自身利益的最大化。区域内存在着各种不同的利益群体，这些利益群体的利益往往不一致，利益群体之间总是存在着矛盾和冲突，各种利益群体之间的矛盾有时候可以通过协调、和平的方式解决，有时候这些矛盾无法解决，或者要通过激烈的方式来解决，这就会导致严重的社会问题。为了解决这些问题，保证社会的正常运行，政府就要运用公共政策对这些矛盾和冲突进行控制，为不同的利益群体制定行为规范，制约他们的行为，使他们之间的矛盾和冲突处于社会认可的限度之内，不至于危害到社会的稳定。地方政府公共政策的一个重要目标，就是维持本地区社会秩序，维护社会的稳定运行，禁止任何破坏本地区社会秩序，影响社会稳定运行的行为发生。

地方政府公共政策营造环境主要通过监督、惩罚和教育三个方面来实现。地方政府公共政策监督的根本任务就在于发现并纠正本区域的非常规、不安定、“越轨”的行为，保障并加强社会的正常秩序，为本区域经济的发展提供良好的社会环境。

地方政府公共政策的惩罚作用主要体现在对违反政策的行为进行行政处罚，严重的还要进行法律制裁。区域中存在各种利益主体，每个利益主体都希望实现自身利益最大化，在经济社会发展中，如果没有一些规章、制度对他们进行制约，那就无法避免地损害社会公众的利益，影响整个区域经济的发展。地方政府必须通过公共政策对这些违反政策法规的行为进行惩罚，体现其权威性。比如自2007年4月以来，广州市出台一系列政策严惩房地产领域的六大违规行为。广州市十一个部门联手成立房地产市场秩序专项整治工作组，严惩囤积土地、擅自变更规划用途、未落实公建配套同步建设、违规交易、故意延迟发售、恶意炒作、囤积房源等扰乱