调整和完善乡镇财政体制的思考

调整和完善乡镇财政管理体制的思考

程栋孙庆军夏迎春

我们绥化市辖10个县（市、区）165个乡镇，2002年乡级全口径财政收入55，212万元，占县级收入的37%。随着农村费税改革的不断完善，原有的乡级财政管理体制已不适应新形势的要求，突出表现为乡镇财政收支范围界限不清，财权与事权相分离，乡级财政体制核定弹性过大；收入结构不合理，财源建设步伐缓慢；财政管理不规范，随意性较大等等。鉴于乡镇财政目前存在的问题，为了充分发挥乡镇政府育财源、抓收入、强征管、保平衡的积极性和主动性；进一步强化乡镇财政的职能作用，切实维护乡级政权的正常运转和社会稳定，支持农村经济和各项事业的发展，当前应从调整和完善乡镇财政管理体制入手，提出如下设想。

调整和完善乡镇财政管理体制应坚持六项原则。一是要坚持一级政府一级财政的原则。既要充分发挥乡镇作为一级政府的职能，又要真正赋予乡镇作为一级财政应有的权力。只有这样，才能更好地调动乡镇政府当家理财的积极性。二是要坚持财权与事权相统一的原则。要根据税费改革后乡镇政府的事权范围，重新界定乡镇财政的收支范围。应以确保乡镇政府的正常运转和各项公益性支出为准则，将应由乡镇管理的各项收支下放给乡镇，不应由乡镇负责的支出不能强行下派。做到乡财乡理，乡事乡办，权责结合。三是要坚持“一要吃饭、二要建设”的原则。要把保工资、保运转作为调整完善乡镇财政管理体制的核心内容突出出来，努力将预算内财力用来保证人员工资和机关经费。四是要坚持城乡一体化的原则。要合理调整县乡分配比例，县乡两级人均

财力差距不能过大。既要保证乡镇收入及时、足额上缴到县，又能保证乡镇所需资金及时拨付，努力做到城乡一体化,城乡共同发展。五是要坚持规范、公平的原则。要以现行分税制财政管理体制为基础，科学、公平的制定定额标准和核定收支基数。要增强透明度，防止人为因素干扰，要使各乡镇站在同一起跑线上。六是要坚持区别对待的原则。在核定收支、分成比例和制定支出定额上，对少数民族乡镇和经济基础薄弱、资源匮乏、交通不便的欠发达乡镇，要给予一定的照顾。

调整和完善乡镇财政管理体制应做好六项工作。一是要重新界定和完善乡镇财政的收支范围。根据预算法的要求，按照一级政府一级财政的原则，确定乡镇财政的收支范围，做到应管尽管，保证乡镇财政的完整性。二是要合理核定乡镇财政收支基数。收支基数的核定，要本着实事求是的原则。为乡镇今后的迅速发展，打下良好的基础。三是要合理确定超收部分县乡分成比例。分成比例的确定要充分考虑到县乡的实际情况和受特大自然灾以及重要政策调整因素的影响，即要做到应收尽收，又要留有余地。四是要建立过渡期财政转移支付制度。要对国家和省通过转移支付下拨的专项补助资金和过渡时期转移支付资金统筹安排，并及时、足额落实到乡镇、村，不得截留。五是要资金调度权集中在县。由于乡镇财政收入季节性比重大，加之定额补助的乡镇多等原因，对正常收入无法保证发放工资和公用经费的乡镇，各县（市、区）可在财权不变的前提下，将乡镇财政资金调度权集中在县，这是保证乡镇及时开支的重要手段。六是要积极作好乡镇“零户统管”向“国库集中收付”的过渡工作。推行乡镇“国库集中收付”工作，这是乡镇财政发展的

必然趋事，也是制止跑、冒、滴、漏现象发生的必要措施，这也是保证一个“漏斗”出钱的必要条件。

调整和完善乡镇财政管理体制应采取七项措施。一是要充分发挥市级财政的职能作用。市级财政要充分履行职责，加强对所辖县（市、区）财政工作的检查指导，及时发现乡镇财政运行中出现的问题，采取切实措施加以协调解决。二是要狠抓预算执行，合理调度预算资金。县级财政要进一步作好乡镇的预算执行分析，对乡镇预算执行中出现的重大减收增支因素，要认真分析原因，及时采取措施予以解决。同时要科学合理调度预算资金，对应拨给各乡镇的资金要及时拨付到位，以确保县乡两级同时足额发放职工工资。并充分考虑乡镇的季节性收入因素。三是要规范乡镇财政国库管理。要按照《中华人民共和国预算法》和《国家金库管理条例》的规定，规范和完善乡镇国库管理。要按照省委、省政府关于建立“工资专户”管理的要求，在“工资专户”月存款没有达到发放工资所需额度时，国库不许拨付其他方面的支出，在制度上保证工资的发放。四是要加快乡镇财政管理的改革步伐。为了更好促进乡镇财政管理，使其管理走上制度化、法律化的轨道，乡镇财政要切实实行综合财政预算管理制度，国库集中收付制度，政府采购制度等。这是加强财政管理，提高资金合理使用，遏止违规现象的发生的有效手段。五是要控制财政供养人口增长。财政供养人口的过快增长，人员经费支出占各级财政支出的80%左右，而且还有增长之势。这就使控制财政供养人口增长的工作显得日益重要。因此需要严格核定人员编制，适当合并现有乡村学校，严格按照上级核定的教育编制，对其进行必要的整顿和清理。最大限度地减少乡镇财政供养人员，压缩不合理支出。六是要切实加强乡镇财源建设。财源建设工作关系到乡镇

的今后发展，要把现实财源、新兴财源与潜在财源有机的结合起来。下大力气把乡镇财源建设工作抓上去，努力增强乡镇自身“造血”功能，为促进各级财政状况的逐步好转奠定坚实基础。七是要努力防范和化解财政风险。要把防范和化解乡镇财政风险工作纳入县乡（镇）政府重要议事日程，采取积极有效措施，认真清理乡镇债务。要在全面清理、检查核实的基础上，摸清乡镇债务的现状，区别不同情况，明确债务人，采取多种办法进行处理和消化。要严格控制新增债务，乡镇经济和事业的发展要坚持量力而行、量财办事的原则，根据财力可能制定发展规划，避免打赤字预算，不能超越自身能力盲目举债搞建设。

作者单位：绥化市财政局

二00三年四月十一日