浅谈如何完善我国突发公共卫生事件的应急措施

浅谈如何完善我国突发公共卫生事件的应急机制

【摘要】：本文通过阐述突发公共卫生事件的定义，就当前我国突发公共卫生事件应急机制的现状分析其中所存在的问题，并提出完善措施的建议，从而达到有效应对突发公共卫生事件的目的。

【关键词】：突发公共卫生事件；应急机制；部门协调

近年来，随着SARS病毒、甲型H1N1流感、手足口病等突发公共卫生事件接二连三的不断出现，我国建立一套完整的突发公共卫生事件应急机制的形势已刻不容缓。现阶段，我国公共卫生部门的危机意识、决策机制、协调和控制等方面都存在着明显的不足，有时甚至诱发了更为严重的危机。那么，如何采取有效的措施，克服相关法律法规在具体实施过程中的弊端，健全和完善我国突发公共卫生事件应急机制则成为一大难题。

一、突发公共卫生事件的涵义及特点

（一）突发公共卫生事件的涵义

突发公共卫生事件，是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。

（二）突发公共卫生事件的特点

笔者认为，突发公共卫生事件的发生有以下几个特点：

一是成因的多样性。比如各种烈性传染病、自然灾害、事故

灾害、社会安全事件等等，都可能导致公共卫生事件的突然发生。由于笔者自2008年以来一直就职于卫生部门，在此期间不断有危害到社会群众生命健康的公共卫生事件发生。像2008年5月12日发生的自新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的汶川大地震，死亡人数达9万余人，直接经济损失达8451亿元人民币，在全国人民的心中留下了不可磨灭的伤痛；然而一波未平，一波又起，同年6月又在甘肃省兰州市出现震惊全国的第一例“结石婴儿”的三鹿奶粉事件；还有手足口病的大规模暴发以及甲型H1N1流感的持续蔓延……各种公共卫生事件不断上演，引起了社会的强烈关注。

二是分布的差异性。在时间分布差异上，不同的季节，传染病的发病率也会不同，比如SARS往往发生在冬、春季节，肠道传染病则多发生在夏季。分布差异性还表现在空间分布差异上，传染病的区域分布不一样，像我们国家南方和北方的传染病就不一样，此外还有人群的分布差异等。

三是传播的广泛性。当前我们正处在全球化的时代，某一种疾病可以通过现代交通工具跨国的流动，而一旦造成传播，就会成为全球性的传播。另外，传染病一旦具备了传染源、传播途径以及易感人群这三个流通的基本要素，它就可能在毫无国界的情况下广泛传播。

四是危害的复杂性。也就是说，重大的公共卫生事件不但是对人的健康有影响，而且对环境、经济乃至政治都有很大的影响。回首前几年层出不穷的重大事件，给我们国家造成的经济损失数

以万亿计，也给人们留下了心灵的创伤久久不能愈合，影响了社会的稳定和国家的发展，其潜在的危害力也是不可估量。

二、我国突发公共卫生事件应急机制现状及其存在问题

（一）我国突发公共卫生事件应急机制的现状

2003年5月9日，温家宝总理签署国务院令公布施行《突发公共卫生事件应急条例》，第一次将突发公共卫生事件的应急处置提到法律层面上来，是我国法律体系建设的一大进步。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。在此之前，我国的突发公共卫生应急行政管理体制是由政府指挥决策机构、临时性协调机构、政府常设职能部门和辅助性职能部门等组成的一个应对突发公共卫生紧急事件的管理体制。

1、政府指挥决策机构。根据《传染病防治法》第五条的规定，发生突发性公共卫生事件，承担指挥、决策职责的就是各级政府。但是，与其他灾害救助机制相比，突发性公共卫生应急机制中还没有常设的指挥、决策机构。如对火灾，国家设立有国家森林防火总指挥部。面对水涝和旱灾，国家设立有国家防汛抗旱总指挥部。但是应对突发性公共卫生事件，政府的指挥决策机构主要是临时性的。从《突发公共卫生事件应急条例》的第三条、第四条可以看出，应对突发公共卫生紧急事件的政府指挥、决策机构是临时设立的[2]。

2、临时性救灾协调机构。中国国际减灾十年委员会是我国的临时性救灾协调机构。该委员会是一个协调部级之间关系的机构。

该委员会的办公地点设立在民政部，由国务院的部、委、局和军队的负责人组成。

3、政府的卫生行政部门。政府的卫生行政主管部门是政府内部主管应对突发事件的职能部门。《传染病防治法》第六条规定，政府的各级卫生职能部门是应对公共卫生危机事件职能部门。

4、应对公共卫生突发事件的辅助性职能部门。应对突发性公共卫生事件是一项系统的工程。这一工程的顺利完成除了需要政府和卫生行政部门的努力之外，还需要其他相关部门的配合与支持。政府内部的各职能部门都分别有自身的技术专长、资源和能力。如公安机关、铁路、商业、物价等部门都分别有自己的专长。他们在控制突发公共卫生事件中都要发挥专长，辅助卫生部门。

（二）存在问题

我国现行的突发性公共卫生事件应急行政管理机制无论是在SARS疫情还是甲型H1N1流感、问题奶粉、手足口病等疫情中都发挥了重要的作用。但是，也正是在这些疫情中，使这些行政管理体制的缺陷暴露了出来，主要存在以下几点：

1、我国现有的行政管理应急机制过于单一化，基本都是按照单一灾种来设立的。如应对火灾、水灾、地震、核辐射等，都分别由相应的法律、法规制定了相应的制度。应对公共卫生突发性事件的制度也不例外。社会的发展要求我们整合应对紧急事件的资源，建立更加权威，能够更加迅速、有效地应对各种紧急事件的体制[3]。

2、缺乏应对公共卫生突发事件的常设机构。突发性事件往往

是突然发生的。然而，目前上至国务院，下至县级人民政府，都没有设立应对公共卫生突发事件的常设机构，使得在突发性公共卫生事件发生的时候，政府根本没有做好充足的准备工作，可能延误了救援的最佳时机，造成本可以避免或是减少的不必要的损失。

3、政府和职能部门的权限不明确。《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》虽然规定了各级政府和职能部门在防治传染病方面的职责，但是由于这一规定比较抽象概括，使得许多地方政府在应对突发公共卫生事件时缺乏积极主动性，“等、靠、要”的依赖思想非常普遍，在政府的许多职能部门中都存在着“踢皮球”的现象。

三、突发公共卫生事件应急机制的完善

根据《突发事件应对法》的有关规定，笔者认为应当建立如下应对突发公共卫生事件的行政管理体制。

（一）通过立法明确职责，规范保障

法律法规体系是突发事件应急管理工作的基础和依据。笔者认为，可以在突发事件应对总体法律框架下，针对公共卫生领域中存在的问题，制订相应的法规、预案。通过法律规范政府各部门之间、政府与非政府部门之间以及中央和地方政府之间的应急职责，建立政府问责制，并在实践中不断修订和完善。

（二）设立专门的应急管理协调机构，形成部门联动

应对突发事件不仅涉及政府多个职能部门，还涉及企业、新闻媒体、民间非营利组织等非政府部门。各部门及时、高效地沟