《山西省加强煤矿安全生产工作的特别规定》解读

《山西省加强煤矿安全生产工作

的特别规定》解读

按照省委、省政府主要领导安排，省委常委、常务副省长胡玉亭直接指导省应急厅、省能源局、山西煤监局等部门，起草了《山西省加强煤矿安全生产工作的特别规定》（以下简称《特别规定》）。经11月20日省政府第90次常务会议审议通过，于11月23日省政府办公厅正式印发，并将于12月1日起施行。《特别规定》的制定速度之快、措施之严厉、操作性之强，都是近年来少有的。《特别规定》的出台，是我省深刻汲取事故教训、坚决扭转被动局面、切实解决突出问题、有效遏制事故发生的一项重要举措，对于进一步加强全省煤矿安全生产工作，促进我省煤矿安全生产形势持续好转具有重大意义。

《特别规定》共十八条，从矿井设计、生产布局、灾害治理、现场管理、责任追究等方面提出严厉措施，对煤矿严重违规、冒险作业等行为依法从严处置。下面，我逐条解读：第一条：煤矿生产建设工程未经批准，或者未按批准的初步设计、施工组织设计、作业规程施工的，一律依法停产整顿。

〔解读〕这条规定切准了煤矿生产建设项目安全管控的关键和重点。初步设计是指导煤矿项目建设的基础和前提，是项

目竣工验收、转入生产的重要依据，也是对煤矿安全生产管控的第一道防线，因此是煤矿安全生产的源头保障。施工组织设计是指导项目施工和管理的重要依据。能够针对工程的特点和具体条件，对施工全过程进行统筹安排部署，是对施工活动科学管理的重要手段。如果不按照施工组织设计进行施工，打个比方，就像十字路口缺少交警和红绿灯的指挥，因而导致施工秩序混乱、安全管理失控。作业规程是规范现场作业人员的操作指南。如果不按照批准的作业规程作业，就像司机不按照交通规则行驶，必然导致事故。

目前，煤矿不按初步设计、施工组织设计、作业规程施工的现象时有发生，客观上还存在抢工期、赶进度、违反施工顺序等违规现象，极易引发事故。出台这一规定就是要从项目管理全过程防范事故发生，通过初步设计管源头、通过施工组织设计管秩序、通过作业规程管现场，从而进一步规范煤矿生产建设秩序，促进煤矿安全生产。

第二条：煤矿“抽、掘、采”失调，未调整采掘计划或者未采取限产、停采措施的，一律依法停产整顿。

〔解读〕采掘失调、接续紧张对矿井通风系统和瓦斯综合治理影响很大。部分煤矿抽、掘、采失衡，造成通风系统不合理、不稳定，存在违规串联通风、风量不足、风速超限等问题，甚至“剃头下山”开采；部分煤矿采掘不合理，瓦斯抽采不达

标，进而在钻孔施工、突出危险性预测、效果检验等各环节造假，冒险进行采掘作业，造成瓦斯超限。

《防范煤矿采掘接续紧张暂行办法》（煤安监技装〔2018〕23号）明确规定：矿井发现“三量”可采期未达到规定要求的，应当及时报告上级公司，并主动降低产量，制定相应的灾害治理和采掘调整计划方案。矿井可根据采掘接续紧张的严重程度，相应调减计划产量，或减少同时作业的采煤工作面个数，并形成正式文件或纪要，报上级公司或负责属地监管的煤矿安全监管部门。工作面回采结束后无接续工作面的，应当确定停采期。煤矿安全监管监察部门发现矿井采掘接续紧张没有主动采取限产或停采措施，仍然进行生产的，应当依照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》和《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》进行处罚。

第三条：煤矿回采工作面个数超过生产能力要素公告规定而组织生产的，一律依法停产整顿。

〔解读〕煤矿生产能力登记公告制度，是国家能源局为加强煤矿生产能力管理、规范煤矿生产行为、合理开发利用煤炭资源、促进煤炭行业平稳运行、提高安全生产水平而建立的一项重要制度，也是实施煤矿生产能力管理的基本依据。

登记公告的主要内容包括生产能力、灾害情况、工作面个数等。目前，我省部分煤矿依然存在不按照登记公告的工作面

个数组织生产、不按照登记公告的灾害等级落实灾害治理措施等情况，导致煤矿事故发生。如去年平遥二亩沟煤矿“11·18”重大瓦斯爆炸事故，就是没有按照登记公告的工作面个数组织生产，违规增加了一个炮采工作面，导致瓦斯爆炸，造成15人死亡、9人受伤，教训极其惨痛。

一般在同等开采技术条件下，回采工作面个数与煤矿生产能力密切相关，工作面个数越多，煤矿生产能力越大。超过登记公告的工作面个数组织生产，就会导致“超能力、超强度、超定员”的发生，稍有不慎，就会酿成事故。出台这一规定，就是要求煤矿按照登记公告的回采工作面个数组织生产，实行集约化管理，严格控制井下人数，从源头上预防煤矿超能力生产，防范事故发生。

第四条：煤矿瓦斯超限未采取措施继续作业的，一律依法停产整顿。

〔解读〕瓦斯超限可能引起瓦斯燃烧、瓦斯爆炸、煤与瓦斯突出、煤尘爆炸等事故，造成人员伤亡和财产的重大损失，因此，井下作业时，瓦斯超限必须按规定停电撤人，分析原因，停产整改，追究责任，否则极易发生事故。《煤矿安全规程》对采区回风巷、采掘工作面回风巷风流及其他巷道中允许的瓦斯浓度进行了规定，以免瓦斯超限引发事故。《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》（原国家安全生产监督管理总局令第

85号）第五条第（二）项规定，“井下瓦斯超限后不采取措施继续作业的”属重大隐患。

第五条：煤矿未落实“有掘必探、先探后掘”和“探掘分离、审核确认”的探放水工作机制而组织生产建设的，一律依法停产整顿。

〔解读〕矿井地质及水文地质条件错综复杂，由于早年老窑开采或地质构造因素及其他原因，形成各种形式的含水体，当采掘工作面遇到这些含水体时，往往导致矿井突水造成事故。在很多情况下，由于受勘探手段和对客观认识能力的限制，造成对地下含水条件掌握的不清楚，不能确保没有水害威胁。因此，实行有掘必探，能够从根本上解决水害威胁问题，探明情况或将水放出，消除水的威胁后再掘进，才能确保安全。“先探后掘”是指先综合探查，确定巷道掘进没有水害威胁后再掘进施工。“探掘分离”主要强调必须有专职的探放水队伍。《煤矿安全规程》第三百一十八条第二款规定：“井下探放水应当采用专业钻机、由专业人员和专职探放水队伍施工。”“审核确认”，这是一个关键环节，一些事故就是由于审核把关不严，致使探放水工作流于形式，导致事故发生。下一步，要严格执行煤矿安全监察专员制度，对探放水等关键环节，落实好监察专员现场监督检查和安全审核确认的职责，严防水害事故发生。

第六条：煤矿存在煤与瓦斯突出、水害严重、自然发火、

冲击地压等重大灾害治理措施未落实而冒险作业的，一律依法停产整顿。

〔解读〕存在煤与瓦斯突出、水害严重、自然发火、冲击地压的矿井，极易发生群死群伤事故。国家煤监局出台的《煤矿安全规程》《防治煤与瓦斯突出规定》《煤矿防治水细则》《防治煤矿冲击地压细则》等具体规定，要求煤矿企业严格开展重大灾害治理。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）第八条规定，存在“煤与瓦斯突出矿井未依照规定实施防突措施的，有严重水患未采取有效措施的，自然发火严重未采取有效措施，有冲击地压危险未采取有效措施”情形的，依据第十条规定一律责令停产整顿。

第七条：灾害严重矿井未严格落实井下单班作业人数限员规定的，一律依法停产整顿。

〔解读〕《煤矿井下单班作业人数限员规定（试行）》（煤安监行管〔2018〕38号）明确规定：“灾害严重矿井”是指高瓦斯矿井、煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出矿井、水文地质类型复杂极复杂矿井、冲击地压矿井。同时对灾害严重矿井单班作业人数作出了明确规定。对未达到规定要求的煤矿，采取不予核增生产能力、不予通过标准化考核定级，以及由煤矿安全监管监察部门对其依法依规查处等措施。

第八条：煤矿使用国家明令禁止使用或者淘汰的设备、工

艺、材料的，一律依法停产整顿。

〔解读〕一是国家煤矿安监局先后发布了四批禁止井工煤矿使用的设备及工艺目录。根据《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》（原国家安全生产监督管理总局令第85号）第十三条第（一）项，“使用被列入国家应予淘汰的煤矿机电设备和工艺目录的产品或者工艺的”属于重大隐患。二是《国家煤矿安监局关于印发煤矿井下反应型高分子材料安全管理办法（试行）的通知》（煤安监技装〔2020〕18号）第四条规定：“煤矿井下不得使用由强腐蚀性、强挥发性组分反应生成的高分子材料；禁止化学反应剧烈、放热量大的高分子材料用于与煤直接接触的地点；充填密闭作业中禁止使用聚氨酯发泡材料。”2019年11月19日，山东肥城矿业集团梁宝寺煤矿就是由于使用高分子材料充填高冒区，造成11人涉险的火灾事故。

第九条：煤矿将井下采掘工作面或者井巷维修作业作为独立工程对外承包、转包的，一律依法停产整顿。

〔解读〕煤矿将井下采掘工作面或者井巷维修作业作为独立工程承包（托管）给其他企业或个人，在我省一些煤矿比较普遍，是作为“减员增效”的一种措施，这样做既能减少煤矿企业负担，又可推卸安全责任，但是在安全生产责任制、安全措施制定、安全检查等方面不能统一安排，容易造成安全生产责任不明、安全措施遗漏、安全检查不到位，导致事故发生。

《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》（原国家安全生产监督管理总局令第85号）明确规定，“煤矿将井下采掘工作面或者井巷维修作业作为独立工程承包（托管）给其他企业或者个人的”属于重大隐患。从我省发生的煤矿事故看，晋中平遥二亩沟“11·18”重大瓦斯事故、同煤集团塔山煤矿“4·14”顶板涉险事故等都存在违规外包采掘工程的情况。

第十条：煤矿安全监察专员不在井下值守带班，或者在排放瓦斯、巷道贯通、爆破、动火作业、火区封闭和启封、过地质构造等关键环节不在现场监督确认的，一律依法停产整顿。

〔解读〕此条规定出自《山西省应急管理厅山西省能源局山西煤矿安全监察局关于实行煤矿安全监察专员制度的通知》（晋应急发〔2020〕250号）。《煤矿安全监察专员制度》是我省的一项创新之举。此项制度的出台，对推动煤矿企业落实安全生产主体责任、坚决防止各类煤矿事故发生有着十分重要的现实意义。我从三个方面作详细解读：

第一，关于煤矿安全监察专员的组成。煤矿安全监察专员由具有煤矿主体专业的矿领导、总工程师、副总工程师担任。这里明确强调了监察专员的专业性，必须要由专业的人来干。特别强调一点，绝不能不讲求实际，随随便便提拔一批人（副总工程师）来做这项工作。要充分发挥现有班子队伍力量，统筹安排，与煤矿领导带班下井制度相结合，抓好落实。

第二，关于煤矿安全监察专员的职责。一是煤矿安全监察专员承担下井带班期间煤矿生产安全首要责任，而且在与煤矿主要负责人、其他分管负责人及安全管理机构负责人履行法定职责上互不替代。可以说这是此项制度的最大特点。煤矿领导带班下井制度仅明确煤矿是落实制度的责任主体，强调每班必须有矿领导带班下井，并与工人同时下井、同时升井。而煤矿安全监察专员制度就是要通过责任倒逼，真正发挥监察专员作用，从严把控煤矿井下生产作业的关键环节，严防事故发生。二是煤矿安全监察专员对排放瓦斯、巷道贯通、爆破、动火作业、火区封闭和启封、过地质构造、探放水等关键环节进行现场监督检查和安全审核确认，并且要实行现场交接班，当班监察专员要将现场作业情况向下一班监察专员进行交接，双方要签字确认。三是煤矿安全监察专员严禁空岗、脱岗、离岗。

第三，关于煤矿安全监察专员的工作内容。主要体现在对煤矿生产作业关键环节实施监督检查。具体内容有：监督检查相关科室、区队、班组领导等现场管理人员和特种作业人员的按规定到岗情况，生产作业关键环节安全技术措施的制定、落实情况；作业现场安全风险管控措施落实和作业验收人员签字确认情况；管理人员和特种作业人员的现场指挥和操作等情况。

第十一条：煤与瓦斯突出、水文地质类型极复杂和冲击地压矿井仍实施夜班采掘作业的，一律依法停产整顿。

〔解读〕实施夜班采掘作业，不容易集中精神，这个时段往往是煤矿安全管理的薄弱环节，出事故概率较高。晋城阳泰集团晶鑫煤业武甲分公司“10·10”溜矸眼坠人、潞安集团阜生煤业“10·20”瓦斯爆炸和朔州茂华万通源煤业“11·11”透水三起较大事故均发生在夜班。针对煤与瓦斯突出、水文地质类型极复杂和冲击地压这三类矿井，灾害重、风险大，不在夜班实施采掘作业，能大大降低给煤矿安全生产带来的风险，提升安全保障能力。这三类矿井要做到“一矿一策”，切实提升装备水平，优化生产系统和劳动组织，按照时间节点取消夜班采掘作业。

第十二条：煤矿违规开采各类煤柱，或者在采空区、积水区及火区边缘找煤的，一律依法停产整顿，比照事故调查处理。

〔解读〕《煤矿安全规程》规定，要求必须留设足够的保安煤柱。一些煤矿企业因资源枯竭、利益驱使，在具有重大风险的采空区、积水区及火区边缘找煤，这些危险行为无异于火中取栗，极易引发重特大事故。依据《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》（原国家安全生产监督管理总局令第85号）第十条第（三）项，“擅自开采保安煤柱”属于重大隐患。晋中平遥二亩沟煤矿“11·18”重大瓦斯爆炸事故就是因为违规开采保安煤柱引发瓦斯爆炸，造成15人死亡、9人受伤。事故教训惨痛，我们必须警醒，对擅自开采保安煤柱，在危险区域找

煤的行为，比照事故严肃调查处理。

第十三条：煤矿存在图纸作假、隐瞒采掘工作面的，一律依法停产整顿，比照事故调查处理。

〔解读〕国家能源局为加强煤矿生产能力管理，规范煤矿生产行为，合理开发利用煤炭资源，实行煤矿生产能力登记公告制度，明确规定了煤矿采掘工作面的个数。《煤矿安全规程》中也明确要求煤矿必须有反映实际情况的图纸资料。但一些煤矿为了多出煤、多获益，逃避监管监察，蓄意隐瞒采掘工作面，这种行为造成隐瞒的采掘工作面监测监控、人员定位、通风系统以及各类安全设施设备无法配齐配全和正常使用，造成整个矿井超能力、超强度、超定员等各类重大事故隐患。

《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》（原国家安全生产监督管理总局令第85号）第十八条第（四）项，将图纸作假、隐瞒采掘工作面列为重大隐患。《山西省煤矿安全隐患调查处理办法》（晋政发〔2020〕8号）第二条第（五）项明确对存在蓄意隐瞒、造假逃避监管的情形参照事故进行调查处理。

第十四条：煤矿拒不执行安全监管监察部门停产整顿指令仍然组织生产建设的，比照事故调查处理。

〔解读〕为规范煤矿复产复建验收工作，省政府出台了《山西省煤矿复产复建验收管理办法》（晋政办发〔2016〕12号），明确了被责令停产整顿煤矿的复产复建验收程序和标准。

煤矿重大隐患的存在会直接导致事故发生，对存在的重大隐患拒不整改，是蔑视生命，挑战法律权威的严重行为。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令446号）第十条，明确规定对存在重大隐患仍然组织生产行为实施处罚。《山西省煤矿安全隐患调查处理办法》（晋政发〔2020〕8号）第二条，明确对拒不执行停产整顿、拒不整改存在隐患的情形，参照事故进行调查处理。

第十五条：煤矿发生较大事故一律提级调查，从严处理，限时结案，依法严肃追究煤矿法定代表人、实际控制人和上一级公司主要负责人的责任。

〔解读〕按照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第二十条，上级人民政府认为必要时，可以调查有下级人民政府负责调查的事故。进入四季度以来，全省煤矿安全生产形势严峻，连续发生了3起较大事故。为深刻汲取事故教训有效遏制事故发生，省政府决定对较大事故提级调查，严肃追究相关责任人的责任。

第十六条：省属国有集团控股的煤矿发生较大以上事故的，责令煤矿上一级公司总经理就地辞职，并依法严肃追责；发生重大以上事故的，责令煤矿上一级公司董事长（执行董事）、总经理就地辞职，并依法严肃追责。

〔解读〕董事长（执行董事）、总经理是生产经营活动的

决策者和指挥者，是煤矿企业的关键人，安全生产工作能否做好，取决于董事长、总经理的重视程度，能不能做到亲自抓安全。此条规定就是针对省属国有集团控股煤矿上一级公司的董事长（执行董事）、总经理，通过严格责任追究，倒逼煤矿企业关键人认真履行安全生产法定职责，牢牢把握安全生产主动权。

第十七条：生产矿井发生较大以上事故的，必须按照本质安全的要求进行智能化改造，验收达标后才能批准恢复生产。

〔解读〕一方面，《山西省人民政府关于做好2020年安全生产工作的通知》（晋政发〔2020〕1号）明确规定：“发生较大以上事故的煤矿,按照建设智能化矿井或整体托管要求完成整改后，才能恢复生产。”另一方面，我省作为全国唯一的能源革命综合改革试点省份，必须大力推进煤矿智能化建设，走在全国前列。而且从客观上讲，目前建设智能化矿井的条件已经成熟，煤与瓦斯突出、冲击地压、水患严重、顶板条件差等矿井，都能找到相应的智能解决方案。因此，此条规定对发生较大以上事故矿井的复产验收工作从严要求，倒逼事故煤矿实现本质安全生产。

第十八条：本规定由山西省应急管理厅和山西煤矿安全监察局负责解释，自2020年12月1日起施行。

〔解读〕《特别规定》自12月1日起正式施行，主要考虑

是为煤矿企业留出整改期，切实做好相关整改工作。