论矿业权与土地权之冲突(董再国律师)

论矿业权与土地权之冲突

北京雨仁律师事务所董再国

我国《矿产资源法》自1986年10月1日施行，经1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议第一次修改，加之与其配套法规、规章规定的实施，对我国矿产资源的开发利用与保护，促进我国矿业经济的健康发展起到了积极的作用。但是随着我国市场经济体制的进一步完善，尤其是在我国加入WTO以后，我们的市场经济国家地位在国际上得到越来越多国家的认可，《矿产资源法》历经20余年的施行，诸多立法上的冲突及不完善的弊端逐渐显现出来，甚至在某些方面，由于法律规定的冲突和不完善直接造成了社会不同利益体之间的矛盾。为此，社会上关于《矿产资源法》、《土地管理法》等法律法规的修改的呼声日益急迫。笔者结合自己的实践经验，试图通过本文，在我国矿产资源法、土地管理法的修法工作中，提供一点有益的参考。

一、我国矿业权与土地权之冲突

（一）冲突之渊源

1、我国《宪法》

第九条矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外……

第十条城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让……

2、《矿产资源法》及其配套法规

（1）《矿产资源法》第三条矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的

所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变……

（2）《矿产资源法实施细则》第三条矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变……

3、《土地管理法》

第八条城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

（二）冲突的表现形式

从上述关于矿业权及土地权的规定，结合承载矿业权与土地权的“载体”的现状，二者的冲突主要表现在以下几方面：

1、基础法律概念上的不明确导致的矿业权与土地权的所有权的冲突。

（1）“矿产资源”的法律定义

我国《矿产资源法》对“矿产资源”未作定义性规定，《矿产资源法实施细则》第2条进行了定义性的规定，即：所谓矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。

（2）“土地”的法律定义

作为《土地管理法》管理的“土地”到底应该涵盖哪些要素？我国《土地管理法》对法律管理的“土地”并没有做出定义性的规定，实践中对“土地”的定义主要有以下几类：

A土地的国际定义

1972年，联合国粮农组织在荷兰瓦格宁根召开的农村进行土地评价专家会议对土地下了这样的定义：“土地包含地球特定地域表面及以上和以下的大气、土壤及基础地质、水文和植被。它还包含这一地域范围内过去和目前人类活动的种种结果，以及动物就它们对目前和未来人类利用土地所施加的重要影响” 。

1975年，联合国发表的《土地评价纲要》对土地的定义是：“一片土地的地理学定义是指地球表面的一个特定地区，其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素，如大气、土壤、水文、动植物密度，人类过去和现在活动及相互作用的结果，对人类和将来的土地利用都会产生深远影响。”

B我国国家土地管理部门对“土地”的定义

原国家土地管理局1992年出版的《土地管理基础知识》中这样定义土地：“土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体，它包括人类过去和现在的活动结果。”因此，从土地管理角度，可以认为土地是一个综合体，是自然的产物，是人类过去和现在活动的结果。

通过上述“矿产资源”及“土地”的相关定义不难看出，“土地”与“矿产资源”的内涵是存在一定程度的包含关系的，但二者又是不一致的。其实，从现实情况看，所有的“矿产资源”都直接或者间接的依附或者赋存于“土地”之上。这就引发了我国矿产资源所有权制度的一元化（国家所有制）与土地所有权制度的二元化（全民所有制和集体所

有制）所造成矿业权与土地权冲突的必然性。

从我国的矿产资源分布看，我国的矿产资源除了赋存于我国领海及大陆架之中的以外，绝大部分的矿产资源是赋存于“属于农民集体所有的土地”之上的！这就必然产生矿业权与土地权之间的冲突！尤其是随着我国社会的不断发展进步，我国公民（尤其是农民）的私权观念、法律意识都在不断增强，由此在矿业开发过程中产生的利益冲突也日益增多，并呈现激烈化态势！如何从立法上化解二者的冲突、维护和谐稳定的发展环境，已经是一个迫在燃眉的课题。

2、矿业权与其他用益物权在权利优先性上的冲突

当矿业权与赋存于同一块土地上的其他用益物权的主体不一致时，哪个权利优先？我国法律没有明确的规定，由此引发矿业权与其他用益物权发生冲突。但值得注意的是，我国《草原法》第五十条做出了如下规定：“在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续……在他人使用的草原上从事本条第一款所列活动的，还应当事先征得草原使用者的同意。”对此，是否可以认为其他用益物权优先于矿业权？笔者认为还是值得商榷。我国《物权法》第123条规定了矿业权的“用益物权”性，从权利位阶关系上看，矿业权与其他用益物权同属于用益物权，二者之间不存在谁优先谁的问题，二者之间的优先性可以按照“在先权利优于后权利”规则确定。《草原法》的上述规定，其实也是按照“在先权利优于后权利”规则规定的。

但是实践中，多因矿业权主体在经济上的强势地位、矿业权经济利益显著等原因而取得了优先其他用益物权的法律地位。并由此引发了一系列的社会问题，比如：暴力拆迁、强制征用、租用等等，严重影响了社会的稳定。

3、矿业权与相应邻接权之冲突

绝大部分的矿业权的行使，必然涉及到矿区内的用水、排污等行为，由此造成的水位下降、粉尘、噪音等必然影响到矿区他人生产生活中的用水、通行、安宁等诸多权利，并由此引发矿业权与取水权、道路使用权、环境污染损害求偿权等多方面的冲突。实践中，时常为此引发权利主体之间的争执、诉讼、上访等影响社会稳定的事件。

二、冲突之解决的法策

1、从立法上对矿业权、土地权等基础性的法律概念，如“矿产资源”、“土地”等概念做以明确的定义。到底什么叫土地？用什么标准可以确定土地的范围等，避免因对概念的理解歧义引发争议。

2、对国家矿产资源所有权与集体土地所有权行使的冲突予以明确规定优先权。对国家规定的特定矿种的矿产资源所有权的行使可以优先于集体土地所有权的行使；而集体土地所有权的行使可以优先于一般性