地方立法质量提高的分析和探讨

地方立法质量提高的分析和探讨
崔卓兰　孙波
吉林大学法学院　上海政法学院

【摘要】当前，我国的地方立法质量总体上有所提高，但是在价值取向、科学性、协调性、立法技术等方面也存在一些问题。其深层次的原因在于立法观念落后。应树立立法的科学观念：以权利本位为主导价值取向，强化专家在立法中的实质性作用，提高民主化程度。

【关键词】地方立法；质量；观念；提高

Analysis on the Quality Improving of Local Legislation

【英文摘要】Generally，the quality of current local legislation has been improved much．but some problems are still lie in respect of value orientation，scientific or not，harmony and legislative technique．The profound reason lies in the lag of legislative idea．We should establish the scientific idea of legislation，take right value orientation，strengthen expert’s substantive function in legislating and improve the democratization level and so forth．

【英文关键词】Local Legislation；Quality；Idea；Improving

立法质量作为“法律体系建设的生命线”，[3]是实行依法治国基本方略的重要基础和依据，“从立法质量这一页，可以窥一个国家立法乃至其法律文明之全貌”，[4]立法如果“品质低劣，导致动辄修法、废法，法的安定性将难以维持”。[5]本文将对地方立法的不良质量现状进行归类描述，并力图寻查原因，进而提出若干对策，以期为地方立法质量和品位的提高尽绵薄之力。
一、地方立法质量问题的观察
近些年，地方立法质量有了一定程度的提高，但在多种不良因素的影响下，尚存在一些问题：
（一）不合理分配权利（力）和义务，与社会的主导价值取向相悖
1．任意限制或者剥夺宪法、法律和法规所赋予的权利。如《消费者权益保护法》规定：经营者有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其所受到的损失，其金额为商品价款或服务费用的一倍。而某省《房屋消费者权益保护条例》却规定：房屋面积允许误差未约定，不足部分超过6‰的，经营者应予加倍补偿。意即误差若低于6‰的，消费者就无权索赔。
2．附加宪法、法律所规定义务之外的“法外义务”。如某省《保健用品卫生监督管理办法》规定：省外保健用品首次进入本省，经营者须提供该产品的说明书和质量标准等，经审核并发给证书后，方可销售。
3．偏袒权力的滥用。某市《轻轨交通管理办法》规定：“轻轨交通经营单位应当设置防火设备，发生火险事故时，应当立即报警，并采取措施。”对违反者却只规定了有关部门“可以责令限期改正”。
4．违法增设权力。（1）违法规定审批、许可和费

税征收等内容，如某省《婚姻登记管理办法》规定：未到法定婚龄而同居的，收取每年500元的限制早婚费；（2）规定地方保护主义内容，如某省《公用电话管理办法》规定：公用电话的计费显示器和公用电话亭等设施，由邮电部门统一提供。承办者应按规定项目交付费用。
5．对权利保障的规定缺乏人性化色彩。如某省《城市居民最低生活保障条例（征求意见稿）》规定，凡是月收入低于最低生活保障线标准者均可领取同样救济金，而没有考虑不同的年龄和身体状况；享受最低生活保障者应每月向有关部门书面报告其工资标准，这对文化程度较高者也不能说不是一项较重负担；享受最低生活保障的城市居民，应按照街道办事处的要求承担打扫卫生和扫雪的义务等。
（二）立法不符合地方实际状况，超越社会关系的承受程度
这种立法按其“命运”可分为：
1．存而不用型。例如：原《治安管理处罚条例》规定：驾驶机动车违反交通标志、信号指示的，处以5元以下罚款或者警告。而某市《道路交通管理规定》却规定：机动车行经路口，遇停止信号时，不准通过；对违反者处以警告或者200元以上500元以下的罚款。[6]
2．废而不用型。如：某市有关出租汽车经营权和更新的两项立法公布仅4天就被逼下马。主要原因在于制定过程中未进行认真调研，未考虑城市规模较小，人口较少，加之当地人不认计价器，喜欢议价等情况。[7]
3．被迫修改型。如：1986年发布的某市《关于坚决禁止在市内养犬的通告》规定：未经有关部门批准而养犬的，应在7日内自行捕杀，逾期将由街道捕犬队强行捕杀。这一规章受到群众抵制，效果很不理想。于1994年进行修订，规定了限养区和非限养区，由有关机关负责捕捉和处理禁养犬、无证犬、无主犬，而不是绝对捕杀等内容。
（三）未正确反映客观规律，违反科学立法原则
1．没有合适地把握和表达人与自然、人与人之间的关系。以动物保护立法为例，《深圳经济特区禁止食用野生动物若干规定》顺利通过，而同样主题的某市《动物卫生条例（征求意见稿）》则被专家否决。[8]
2．不符合市场经济规律的内在要求。如某市《电子产品维修管理暂行办法》规定：“外地电子产品维修企业在我省从事产品维修，除须具备本省企业的条件，还必须具备……。”
（四）地方立法与中央立法、地方立法之间存在冲突，地方立法内部条文之间不协调
1．与中央立法冲突。主要表现为改变中央立法明文规定的幅度、种类和条件，如《森林法》规定：盗伐林木的，林业主管部门可责令补种盗伐

株数十倍的树木，没收所得，并处相应罚款。而某省《森林保护管理条例》却规定：“由林业主管部门责令补种盗伐株数五倍的树木”。
2．地方立法之间的冲突。如某市《轻轨交通管理办法》规定：在安全保护区内打桩、挖掘等行为，有权机关可处1000—5000元罚款。而作为该处罚依据的某省《罚款限额规定》的规定是：经营活动违反秩序的，有违法所得的，罚款不超3万元，无违法所得的，不超1万元。而“打桩、挖掘”等行为并不属于“经营活动”。
3．地方立法内部条文之间的冲突。对同一用语做相互矛盾的解释或对同一含义的用语使用不同的名称，或用语之间前后不连贯。如某省《人口与计划生育条例实施细则》对同一部门先后使用了人口和计划生育行政部门、计划生育行政部门和计划生育委员会三个名词。
（五）形式结构和语言使用存在问题，前后的逻辑关系不清楚
1．名称五花八门。某市2004年的地方立法所使用的名称有条例、办法、决定、规定、制度、规范等十多种。
2．结构安排混乱。如某市《轻轨交通管理办法》规定：在轻轨封闭区域内拍摄电影等，须经轻轨交通经营单位同意。但却没有规定处罚措施，公布施行一年多，也不见其他配套法律规范对此做出规定。
3．语言欠规范。（1）模糊含混，用“少量”、“大量”、“多数”表示数量，用“某些地区”、“个别地段”、“部分地方”表示空间，用“一定时间”、“特定时期”表示时间，用“正常情况”、“生活困难”表示状态。（2）使用政策性语言，如“从低掌握”，“原则上实行有偿使用”。（3）使用隐语、诙谐语、双关语，如“谁造谁有”、“以水养水”、“谁用人谁管理”。（4）随意简化，如“计生委”、“一府两院”。（5）以口语代替法言法语，如用“不准”、“不可”代替“禁止”。
二、地方立法质量问题的原因探究
不良地方立法的原因是多方面的，但追根溯源，深层次原因在于立法观念缺乏科学性，且日益陈腐，滞后于社会发展。
1．权力本位的立法价值取向占据主导地位。在我国，虽然国家机关与人民的根本利益是一致的，但权力拥有与行使的分离还是可能使权力所内含的扩张性、侵犯性、滥用性等不良基因顽强地凸现出来，导致立法机关为谋取不当利益而不惜限制或剥夺公民的权利、附加不合理义务，而将服务和保护公民合法权益的重任抛在一边。
2．服务观念不浓，人本位观念淡薄。一是将本应由公民享有、立法只是对其予以承认、确立、保障和维护的权利看作是恩赐或赏与；二是将立法看作是管理老

百姓的工具，侧重对社会安全和秩序的维护，而较少规定提高公民物质和精神生活条件的措施。
3．利益规则作为一种潜流，不断侵蚀立法权，使其异化。一些地方不能正确定位地方利益与中央利益、局部利益与整体利益、眼前利益和长远利益的关系，以发展经济为名，搞地方保护主义和部门保护主义之实，甚至违背市场经济规律的内在要求，通过立法为本地方、本部门争权夺利。
4．专家的立法作用没有得到实质性发挥。立法是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，这就必然要求立法专家发挥举足轻重的作用。立法实践中，专家作用的发挥不尽人意，立法机关往往将专家参与的作用，一是形式化，对专家的立法建议采取有利者用之、不利者舍之的态度；二是工具化，把专家参与视作提高品位和质量的标榜，或者将专家当作挡箭牌，以专家曾参与该立法为借口推卸责任或者证明违法条款的合法性；三是减弱化，认为提高立法质量应强化公众参与，而专家参与立法则可能会影响甚或抵消民主化的发展，还可能影响专职立法人员的作用发挥。[9]这一现象背后的原因在于存在一种误解：“立法程序的民主主义原理和职业主义之间”存在着的“张力”，[10]专业化立法容易形成更多的民众参与与少数专业化人士的专业化行为之间的悖论，导致“多数人统治的民主变成少数人的垄断”。[11]
5．对立法民主化程度的理解存在偏差。立法不是立法机关的自成品，而是“相互竞争的利益之间寻求某种妥协”[12]的博弈产物，如果相关利益群体不能充分表达意见，实际上就是取消博弈，扼杀表达。立法实践中，很多地方通过听证会等形式“开门”立法，但仍存有偏差：一是搞形式主义，不认真听取并较少吸纳利害关系人的意见和建议，更有甚者，事先和利害关系人打招呼，使侵害其权益（如车票、水电费等涨价）的决定也能得到一致“好评”；二是听取意见和建议的方式一搞就旷日持久的没完没了，立法成为了双方或多方利害关系人争夺利益、推卸义务的场所，不但立法机关的作用发挥受到限制，还浪费了巨大的人力、物力和财力资源，徒增立法成本。
6．没有将成本效益分析提高到重要的战略地位予以看待。立法实践中，立法机关很少对立法的社会需求和公众的法律意识、价值观念、道德观念、传统观念等进行前瞻性分析和研究，立法项目匆忙上马，导致所立之法因过于超前或滞后而不具有适用性，或者因成本高昂、不具有配套设备而无法实施。
三、坚持科学的立法观念、提高立法质量
欲提高地方

立法质量，首当其冲应当破除陈旧立法观念，坚持以科学的立法观念指导立法活动：
第一，剔除权力本位思想，奉守权利本位精神和以人为本的立法价值取向。“立法过程是利益分配的过程，正义而不是真理是立法的最终价值准则。”[13]法律的正义性要求必须以社会正义作为权利（力）和义务分配的指导原则，必须体现权利本位精神，必须从人出发、以人为中心，坚持立法的人性化价值取向，以为人民服务作为最高和最终的价值准则。以权利为本位的立法必须处理好以下三对关系：
一是权利与义务。义务应服务于、来源于和从属于权利，义务的设定必须也只能是为了权利，义务的额度必须与权利的额度相适应。
二是权利与权利。立法应坚持权利平等原则，不得进行不合理的分类，不得以民族、性别、信仰、财产等作为标准而在利益、资源的分配上厚此薄彼，不得规定以任何形式表现出来的特权，不得歧视弱势群体和少数人群。
三是权利与权力。“公民的权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限”，[14]立法必须以公民权利保障为指向和坐标，不得擅自限制或剥夺宪法和法律赋予公民的权利，不得基于扩大和保护权利之外的任何其他目的而扩大权力范围，不得借分配和发放政治、经济资源之机而谋求、攫取部门、单位甚至个人的私利。
第二，破除地方保护主义和部门保护主义的流弊，善于为市场立统一而非分散之法，立协调而非冲突之法，树立整体意识、全局意识，保证立法的统一和协调。当前最主要是确保法律体系内部和谐：一是部门法之间应在内容上互相配合，互相弥补缺陷和漏洞；二是部门法在数量构成上应当保持和谐，实现均衡，应力图改变不良的现实情况：“偏重经济有效性使经济立法成为重头”，[15]经济方面的立法多之又多，甚至不惜“详细”立法、重复立法，而关于社会保障、资源使用和环境保护等方面的社会立法则少之又少。
第三，强化专家在立法中的实质性作用。现代立法是一门极具专业性和技术性的科学活动，专家参与立法，有利于以其专业知识和法律知识揭示、体现、利用和表述规律，而且，由于专家学者一般是中立者，与利益各方没有利害关系，更有可能客观全面地协调各种冲突的利益关系。此外，专家是公众的一分子，其参与本身即代表了一种民主化倾向。因此，应在立法的各个环节通过各种方式强化专家的立法作用，例如，吸收专家参与立法调查、研究、立法预测和相关立法准备工作、委托专家起草法案、征求专家意见等，而且，这种强化应是实质性

的，而不是形式性的（如果不予采纳专家意见，应向上级机关说明理由等）。
第四，提高立法民主化程度，充分调动公众参与立法的积极性和主动性。现代立法活动，基本都属于间接立法，难免会有立法者违背民主政治本意或立法与社会乖离[16]的情况发生。因此，应尽可能地发挥公民在立法活动中的参与作用。
第五，认真对待立法的成本效益分析。现实生活中纷繁复杂的社会关系和千变万化的社会现象以及人的变动不居的情感、动机和行为，往往导致法律实效与立法目的发生某种程度的偏离甚至否定，法的实际价值与应然价值产生错位。为了具体阐明法律实效的影响因素，必须进行立法的成本与效益分析，考察法的实施效果是否实现了立法目的，所立之法是否契合了社会需求。为了节俭立法成本，必须进行立法预测、科学制定立法规划、减少法案的重复审议、进行立法之前的可行性分析，同时还要考察法律草案通过后，是否具备相应的人力、物力和财力保证实施。
第六，建立立法质量评价的信息反馈机制。法案公布之后，法案起草人员、立法机关工作人员和人民代表大会代表等应及时并定期地通过走访、发放调查表等方式，收集和了解公众对法案的建议、意见和满意度，定期分析和统计法案适用中的争议，并及时将所获得的信息反馈到法案制定机关，以从实施状况中分析立法的经验和不足，并采取相应补救措施。
第七，重视立法技术在现代立法活动中的重要作用。立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，欲提高立法质量，完善的立法技术必不可少。立法技术的完善包括以下两个方面：
一是结构技术：
（1）法的名称应统一、简明、明确，并与所规范的内容相适合。
（2）法的序言部分应简明扼要，突出重点。
（3）正文部分一般依次分为立法目的、立法根据、适用范围、定义规定、法的原则等。
（4）法的附则部分应当明确规定法的解释权归属、实施细则或补充规定的制定权归属、法律文件的失效或废止、实施时间等内容。
二是语言技术。语言使用必须：
（1）明确。明确意指明白和准确。“明白”要求所用词句通俗易懂，不使用生僻的文字和深奥难懂的词语，不使用隐语、诙谐语、双关语和土语等。“准确”要求所用词语能贴切地表达法律的意旨，不能含混不清、模棱两可。
（2）简洁。法作为调整人与人之间关系的社会规范，可贵之处在于简洁凝练、执简驭繁：1）经济，即“言简意赅”、“一语道破”，不刻意增字凑幅；2）直接，语言

应平铺直叙，而不是曲折婉转，以易于被理解和掌握。
（3）严谨。语言使用必须字斟句酌，力求确切、平实、庄重、严密周全。1）按照通用含义使用语言，避免使用易造成误解的词语；2）使用公众熟悉的语言，避免使用方言方语、外来语和新出现的含义不固定的词语；3）一部法律文件内部的前后用语必须一致。
（责任编辑：刘莘）


【注释】*此文为国家社科基金一般规划项目：地方立法实证研究（03BFX003），负责人崔卓兰。
[1]吉林大学法学院，吉林 长春 130012 女 教授博士生导师；
Law School of Jilin University，Changchun，Jilin province，130012
[2]上海政法学院，上海 201701 男 吉林大学博士研究生
[3]汤啸天：《立法民主与立法质量》，载《探索与争鸣》1999年第4期，第17页。
[4]黄文艺：《论立法质量》，载《河南省政法管理干部学院学报》2002年第3期，第41页。
[5]罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版公司1996年版，第60页。
[6]以该规定为法律依据的处罚被法院认定为违法。参见《闯红灯罚款交200元合不合法？引出法律新话题》，http：／／www．china．org．cn／chinese／law／88120．htm。
[7]参见：http：／／news．huash．com／gb／news／2004—08／25／content．1216021．htm，http：／／cn．news．yahoo．com／040820／72／255pe—5．html。
[8]某市《动物卫生条例（征求意见稿）》被专家否决后，有关部门根据上位法对其进行了大量修改，并更名为某市《动物防疫条例（草案）》，该草案中已经没有了动物福利等内容。根据该市人大常委会的立法计划，至少五年内不会为“动物福利”立法。
[9]实际情况如某著作所展示的，在地方性法规起草过程中，“政府主导型”起草方式最为常用，占法规总数的80％以上，而专家和学者起草等方式的运用并不普遍。参见余绪新等：《地方立法质量研究》，湖南大学出版社2002年版，第81页。
[10]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第33页。
[11]李林：《走向宪政的立法》，法律出版社2003年版，第52—53页。
[12]苗连营：《立法程序论》，中国检察出版社2001年版，第50页。
[13]陈端洪：《立法的民主合法性与立法至上》，载《中外法学》1998年第6期，第64页。
[14]张文显：《市场经济与现代法的精神论略》，载《中国法学》1994年第6期，第7页。
[15]陈端洪：《立法的民主合法性与立法至上》，载《中外法学》1998年第6期，第60页。
[16]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第32页。