银行业反垄断法律规制

银行业反垄断法律规制

一、中国银行业反垄断规制的现状

为维护市场公平竞争，促进经济效率，预防和制止垄断，有必要对银

行业垄断行为进行规制，因为我国《反垄断法》颁布实施时间较短，

相对应的法律法规不完善，尤其是具体实施的过程暴露出反垄断规制

方面的问题。

(一)规制对象过于原则我国的《反垄断法》是典型的市场规制法，是

政府针对市场失灵引发的过度竞争与排斥竞争现象进行规制的法律，

其并不能保证有效的竞争环境，①具体的实施依赖于反垄断执法机构，因此相关法律规定比较原则、抽象和模糊，大量的法律规范只用相对

原则的文字加以表述。反垄断执法是一种需要大量经济分析来确保个

案公正的执法思路，这势必造成法律的不稳定和执法标准不一致的现象。有欧美一些国家的反垄断规定也比较原则，但其有大量的执法经

验和判例来确保执法标准的统一，因此我国应在《反垄断法》的基础

上尽快制定出可操作性强的实施细则，使相对原则的规定用语具体化，而不是赋予执法人员过多的自由裁量权很有必要。在规制对象方面，

随着混业经营趋势的发展，银行合并日趋频繁。反垄断法的规制对象，应当不但是以国内的银行业为主要规制对象，也应以跨国银行在国内

的合并作为主要规制对象。在除外制度方面，我国《反垄断法》虽然

在垄断协议和经营者集中方面规定了除外制度，但却没有对银行业反

垄断豁免问题做出相对完善的规定，这也会造成实践中难以进行具体

操作。

(二)我国银行业反垄断执法机构与监管机构管辖上的分工与协调从反

垄断的统一性和权威性出发，建立独立的，统一的，专业的银行业反

垄断执法机构是理想模式，从独立性来看，独立性指无论从职能划分，权力配置，成员构成等方面都具有独立性。首先该执法机构应目标明确、单一即只为银行业反垄断，其次不受非相关行政性、政治性因素

的干预。权威性是指其执法的公正与专业，从权威性来看，权威性需

依赖于独立性，因为该执法机构独立于行政的、政治的等方面的因素，因此其不受相关利益集团的左右，所以作出的决定专业、公正、难以

质疑。从专业性来看，反垄断委员会与反垄断执法机吸收不同学科的

专家学者参与执法，因反垄断执法工作很大水准上是一种技术性工作，其执法机构吸收具有专业知识的人员有利于更好的执行反垄断法，避

免行政人员的惰性和部门偏见。②中国的《反垄断法》第九条和第十

条设计了反垄断委员会与反垄断执法机构双层监管模式。国务院反垄

断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，国务院规定的承担反垄

断执法职责的机构负责反垄断执法工作。国务院又将反垄断执法工作

具体到商务部、发改委和国家工商总局，这样就形成了多头执法的形式。显然与上述建立统一的、独立的、权威的反垄断执法机构相去甚远。但从现实可行性出发，这种模式具有一定合理性。一方面，从执

法的历史承接的角度出发，维持了现有的执法格局，将反垄断执法工

作收归中央，将具体执法工作交由国务院反垄断执法机构及其授权的

省级机构负责。另一方面，国务院反垄断委员会负责组织、协调、指

导反垄断工作，但不具体执法。这样可避免反垄断执法机构之间因对

反垄断执法的理解不同，相互之间利益不同的考虑而出现的竞相执法

和相互推诿现象。因此如何在这种双层监管模式下处理好反垄断委员

会与反垄断行政机构之间关系成为关键，需要进一步的研究。③

二、完善我国银行业反垄断法律规制的建议

(一)完善我国银行业反垄断法律规范1．界定银行业相关市场相关市

场的界定是反垄断法实施过程中面临的一个重要前提，垄断行为的判

定大多涉及发生竞争关系的领域，而该领域即是“相关市场”。通过

对相关市场的界定才可能知道被调查对象所占市场份额的大小，具有

垄断力的水准等。相关市场的界定是分析经营者的行为是否构成垄断

的基础。对相关市场进行合理的界定不可过窄，这会使涉嫌企业受到

不应有的规制;亦不可过宽，这会使相关企业逃脱应有的规制。根据

《反垄断法》第十二条的规定可知，界定“相关市场”需要考虑三个

方面的因素：商品市场、地域市场、时间市场。这就是说应从不同的

角度对相关市场进行界定才更准确、合理、切合实际。我国在对银行

业的相关市场进行界定时也应考虑到这三方面的因素，除此之外，还应考虑到银行产品和服务的特殊性，将在市场竞争中同其他产品相区别的存、贷款等产品消费群体界定为同一个相关市场。另外，近年来我国银行业发生的变化，如银行产业股份制改革、金融业合并、网上银行服务的相关问题等在界定我国银行业相关市场时也应纳入考虑的范围。2．增强对外资银行市场准入监管我国在国内外银行并购的门槛实质上欠缺相关的法律规定与具体措施。目前我国对外资银行的市场准入监管主要以03年中国银监会颁布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》中对金外金融机构投资入股中资金融机构所应遵循的原则、入股形式、条件等出的规定为依据。因此我国应尽快出台反垄断法的相关实施细则，明确规定构成垄断的条件，并以此作为银行机构的集中能否被批准的依据。确立凡是银行机构的集中交易都必须按照程序接受审核，若形成或可能形成垄断的都将不予批准。其中审查内容可以包括：对相关市场的影响、对市场集中度的影响市场优势地位的确立等加以判断。3．完善银行业除外制度适用的法律规范反垄断法的适用除外是指对特定行业或特定行为不适用反垄断法的一种法律制度。使用除外的对象主要涉及对维护本国整体经济利益和社会公共利益有重大意义的行业或领域，以及对市场竞争关系影响不大，但对社会整体利益有益的限制竞争行为。银行业在大多数国家都属不受反垄断法规制的除外情形，因为这些行业涉及的利益主体广泛，过度的竞争会造成社会不安定。④我国反垄断立法应从我国的实际情况出发，确立适用除外制度，规定可以进行限制竞争的种种情形。如在贷款政策、利率等方面可以进行联合或共同行动来避免过度竞争。我国反垄断法在适用于银行领域合并时，一要充分利用反垄断法的相关规定保护银行业这种相对幼稚的行业。二是充分利用除外制度为银行逐步发展提供理论依据。三是在除外规定的情形的依据或标准，应将公共利益、国家利益和金融安全等情形纳入除外情形中。⑤

(二)明确执法机构和监管机构管辖上的分工与协调行业监管机构对行业垄断行为拥有监管职责是毋庸置疑的，因为它是相关领域的专家，其在掌握第一手信息方面是一般反垄断执法机构无法比拟的。问题的