地方政府土地财政困境研究——制度经济视角下

１ 问题的提 出
部 分 公 共 职 能 分 化 与 社 会 ， 中 甚 至 产 生 了 政 府 参 与 利 益 其 分 配 行 为 的异 化 — — 政 府 沦 为 与 利 益 团 体 的勾 结 伙伴 。 若 生 产 力 水 平 是 影 响 经 济 发 展 的 根 本 动 因 ， 度 则 是 制
通 过 这 一 格 局 ， 属 于 农 民 的 土 地 赔 偿 经 由 乡 镇 政 府 本 的层 层 剥 削 ， 镇 政 府 参 与 进 了 收 入 分 配 ， 市 政 府 最 大 的 乡 城 公 有 制 为 国家 权 力 的 执 行 者 — — 政 府 介 入 土 地 使 用 权 减 少 了 机 会 成 本 ， 最 终 受 害 的 是 农 民 或 其 他 土 地 占 有 者 而 的 变 更 提 供 了 根 本 的 保 证 。 即 使 是 现 在 ， 房 者 也 只 能 有 个 人 。 购 房 产 证 和 土 地 使 用 权 证 明 ， 是 有 一 定 时 限 的 使 用 权 。 土 且 而 国 土 资 源 部 在 近 年 的 一 项 调 查 中 表 明 ， 果 征 地 成 如 地 所 有 权 与 土 地 使 用 权 相 分 离 的 土 地 所 有 权 制 度 是 影 响 地 本 价 是 １ ０ ， 征 收 土 地 收 益 分 配 格 局 则 大 致 为 ： 方 政 ０ 被 地 方 政府行为模 式最根本 的制度动 因 。 府 占 ２ ～ ３ ， 业 占 ３ ～ ４ ， 级 组 织 占 ３ ， Ｏ Ｏ 企 ０ Ｏ 村 Ｏ 农 然 而 ， 国城 乡 土 地 所 有 权 具 有 二 元 结 构 特 征 ， 中 ， 民仅 占 ５ ～ １ 。 成 本 价 与 出让 价 之 间 所 形 成 的 巨 大 的 我 其 Ｏ 农 村 土 地 虽 然 理 论 上 属 于 集 体 共 同 所 有 ， 实 际 上 却 有 着 出让 差 额 ， 部 分 被 开 发 商 或 地 方 政 府 获 取 。 但 大 国家土地所有制 的特征 。 ２ ４ 财 权 与 事 权 不 匹 配— — 行 为 利 益 驱 动 力 ． 这 导 致 土 地 征 用 中 出 现 了 一 种 常 见 的 现 象 ： 镇 非 农 乡 自２ ０世 纪 ８ 代 财政 制 度 改 革 以来 ， 算 外 收入 大 大 Ｏ年 预 用 地 在 大 部 分 乡 村 极 不 规 范 。按 照 法 律 规 定 ， 使 用 土 地 镇 提 高 了地 方 政 府 实 际 掌 控 的 资 源 ， 方 政 府 在 整 个 行 政 体 地 也 应 该 经 过 土 地 征 用 的程 序 ， 集 体 所 用 的 土 地 通 过 征 用 ， 系 中 的 地 位 不 断 提 高 ， 自主 能 力 得 到 极 大 的 提 高 ， 方 政 将 其 地 方 能 转 换 为城 市 国 有 土 地 ， 实 际 上 ， 为 农 村 的 土 地 属 于 府 的 行 政 行 为 对 中 央 政 府 或 上 级 政 府 的 依 赖 程 度 不 断 降 但 因 集 体 所 有 ， 分 乡 镇 政 府 使 土 地 转 为 非 农 用 地 时 ， 没 有 进 低 ， 终 导 致 中央 与 地 方 关 系 紧 张 。 部 并 最 入 征 地 程 序 。其 通 过 使 农 民 共 享 开 发 成 果 的 方 式 实 现 向 非 为 改 变 因 财 政 利 益 分 配 而 导 致 的 弱 势 地 位 ， 央 政 府 中
现 代 商 贸 工 业
Ｎ Ｏ．１ ２ ２ ９， ０１
Ｍｏ ｅｎＢ ｓ ｅｓ ｒｄ ｄ ｓ ｙ ｄｒ ｕｉ ｓ Ｔ ａｅＩ ｕｔ ｎ ｎ ｒ
２１ Ｏ ２年 第 １ 期 ９
地 方政府土地财政 困境研究
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制度 经 济 视 角下
周 颖博 王 妹
（ ． 汉 大 学政 治 与 公 共 管 理 学 院 ， 北 武 ｉ ３ ０ ２ ２ 武 ｉ 大 学 马 克 思 主 义 学 院 ， 北 武 汉 ４ ０ ７ ） １武 湖 ， ４ ０ ７ ；． ｓ Ｋ Ｌ 湖 ３ ０ ２ 摘 要 ： 当前 我 国 转 型 时期 地 方 政 府存 在 寻 租 、 占公 共 利 益 、 入 分 配 不 平 衡 等 一 系列 土 地 问 题 。 基 于 制 度 偏 好 和 侵 收 行 为 选 择 的解 释 ， 成 土 地 财 政 问 题 的根 本 原 因在 于 目前 转 型 时 期 财 政 制 度 的 缺 陷 ； 而 ， 形 因 了解 现 有 土 地 财 政 问题 与 地 方 政 府 财 政 困境 的 关 键 在 于 制 度 的 变 革 ， 而相 应 的 解 决 方 法 也 应 Ａ Ｙ Ａ 手 。 ｋ； ． Ｌ 关 键 词 ： 地 财政 ； 土 土地 使 用 权 变 革 ； 税 制 改 革 ； 府 行 为 模 式 分 政
限制 ：
首 先 ， 般 来 说 ， 成 熟 的 以市 场 为 主 要 调 节 机 制 的 国 一 在 家 ， 规 范 的 土 地 所 有权 制 度 下 ， 市 政 府 必 须 以真 正 市 场 在 城
影 响 经 济 发 展 的 直 接 动 因 ， 一 点 可 以 从 中 国 建 国 以 来 各 这 个 层 面 的 实 践 中得 到 印 证 。 因 此 ， 文 认 为 地 方 政 府 在 现 本 有 法 律 法 规 及 政 策 下 从 土 地 和 城 市 建 设 中 获 取 “ 地 财 土 政 ” 根 本 原 因是 现 有 财 税 体 制 所 导 致 的 问 题 及 相 关 制 度 存 ， 在 缺陷 。
２ 地 方 政 府 财 政 事 务 中 政 府 行 为 模 式 与 行 为 偏 好 也不 足 。 的 制 度 基 础
２ １ 土 地 所 有 权 与使 用 权 相 分 离 ．
成交 价格直接 想农 民购 买土 地 。而在 我 国 ， 于征 地 补偿 由 标 准 的 不 合 理 导 值 ， 主 且 观性 过大难 以量化 ， 农 民征地 的 费用 往 往过 低 ； 次 ， 向 其 过 程 规 定 不 明确 ， 地 补偿 款 既 可 以 给 集 体 也 可 以 给 个 人 ， 征 使 地 方 政 府 从 中抽 取 利 益 成 为 可 能 ； 后 ， 使 是 在 征 地 补 偿 最 即 款 过 低 、 方 可 以参 与 分 成 的 情 况 下 ， 策 本 身 的 贯 彻 执 行 地 政
中图 分 类 号 ： ２ Ｆ 文献标识码 ： Ａ
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文 章 编 号 ： ６ ２３ ９ （ ０ ２ １ — ０ ７０ １ ７ －１ ８ ２ １ ） ９０ １ —２
级行 政组织 ， 变 为具有 独 立 经济 利 益 目标 的公 共 事务 演 管 理 主 体 ， 来 了地 方 政 府 行 为 模 式 的 转 变 。 带 地 方 政 府 财 权 与 事 权 的 严 重 不 匹 配 导 致 其 与 中 央 政 府 ２ ３ 新 土 地 征 用 制 度— — 提 供 利 润 空 间 ． 在 内 的 各 方 利 益 主 体 争 夺 利 益 分 配 ， ： 方 政 府 不 断 利 用 如 地 土 地 征 用 制 度 与 土 地 审 批 制 度 ， 本 是 控 制 土 地 非 农 原 自己 的 权 力 参 与 土 地 财 政 的 利 益 分 配 ， 财 政 收 支 达 到 平 使 但 衡 。 这 加 深 了政 府 与 原 土 地 所 有 者 的 矛 盾 ， 剧 了 政 府 与 使 用 的 手 段 ， 由 于 制 度 本 身 的 缺 陷 与 地 方 政 府 追 求 财 政 加 这 开 发 商 之 间 的 利 益 博 弈 ， 使 得 政 府 与 社 会 组 织 合 作 ， 一 收 入 的 驱 动 力 不 断 加 强 ， 两 项 手 段 的 作 用 受 到 了 极 大 的 也 将