土地制度与政策专家观点收集】】精华稿

一、集体土地流转目前主要的问题：

第一、集体土地权利主体模糊（所有权集体所有，家庭是经营权、使用权）国家土地管理法第八条【国家和集体土地所有权的客体】农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。原第十四条【集体土地承包经营权】农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

第二、国有和集体建设用地不能“同地同权同价”（土地法规定城市建设用地必须是国有建设用地）

《宪法》、《土地管理法》规定“城市市区的土地属于国家所有, 农村和

城市郊区土地属于农民集体所有”。

《土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

第三、城市土地供给单轨制，没有城乡统一的土地产权交易市场

《土地管理法》第四十六条：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县

级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

第四、征地范围和补偿制度不合理，农民很难享受到城市化进程中的红利。

国家土地管理法规定政府只能出于公益性目的来能征地，但是法律对公共利益缺少界定，造成公益性和经营性征地不分。

国家土地管理法 (第四十七条)：“征收土地的，按照被征收土地的原用途

给予补偿”。而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，导致农村集体经济组织成员无法分享其间的土地增值收益。

第五、当前金融等服务体系都是基于国有建设用，缺少集体建设用地服务配套体系。

二、重要法律和近期规划

1、2008年《十七届三中全会》关于健全严格规范的农村土地管理制度

土地制度是农村的基础制度。按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，进一步完善农村土地管理制度。

（1）坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。

划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不

改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得

跨省区市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。

（2）完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转

市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份

合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的

地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地

承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损

害农民土地承包权益。

（3）实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。

（4）完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的

必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。（5）改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农

村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。（6）在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权

益。

（7）逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，

必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

（8）抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

2、十八大报告相关内容——四、加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式——（四）推动城乡发展一体化。

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。

要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。

着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

3、国家《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》——“二、坚持扩大内需战略，保持经济平稳较快发展”中的相关内容

（11）完善农村发展体制机制。

坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的

适度规模经营，支持农民专业合作社和农业产业化龙头企业发展，加快健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。

完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制。

深化农村综合改革，推进集体林权和国有林区林权制度改革，完善草原承包经营制度。认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题新途径。

4、2013年政府工作报告——强化农业农村发展基础，推动城乡发展一体化。

近些年是我国农业发展最快、农村面貌变化最大、农民得到实惠最多的时期。当前，农业农村发展进入一个新阶段，呈现出农业生产综合成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构深刻变动、城乡发展加快融合的态势，全面建成小康社会的重点难点仍然在农村。

农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益，底线是严守1 8亿亩耕地红线。

要坚持以家庭承包经营为基础，支持发展多种形式新型农民合作组织和多层次的农业社会化服务组织，逐步构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，始终注重保护法律赋予农民的财产权利，调动农民积极性。

要继续加大“三农”投入，加强农村基础设施建设和基本公共服务体系建设，推动城乡发展一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。要采取有效措施，稳定农业生产经营队伍，积极培育新型农民。

5、2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》相关内容——

《意见》标题三：创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度

稳定农村土地承包关系。抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展