海南区域经济布局与创新

2009年

总第160期

4在我国，区域作为一定的地理空间，可以是一个行政省，也可以是跨越行政界限的几个省，当然也可以是省以下的地区及跨越行政区划的经济区。一切经济活动都是在一定的空间和时间中运动的。由于矿产资源的数量与构成、人口总量与结构、区位与交通条件、经济体制与开放程度以及三大产业的发展水平等，在不同的地理区域有其不同的形态和特点，这些因素对其生产过程及经济社会活动具有重要的影响和制约作用。在我国，区域经济的层次习惯分为宏观的国家级区域经济、中观的省级区域经济和微观的县级区域经济。区域经济是从空间侧面考察的国民经济子系统，整个国民经济正是由众多区域经济有机耦合而成，各子系统间的协调性，是国民经济大系统稳定高效运行的前提。从各个不同地理区域的实际情况出发，研究经济现象运动的具体特点以及经济活动随地理区域变化而变化的规律，是区域经济科学布局和规划的客观需要，也是进一步协调区域经济发展的必然要求。多年来，我国的行政区划除应有的基本政治功能之外，还担当起过强的经济功能，这种功能多数寄生于地方政府身上，导致各地过分追求区域内再生产体系、经济发展体系的完整性，结果是资源得不到高效率配置，地区间竞相攀比，重复建设及各类冲突在所难免。近年来，

我国在突破行政区域，整合资源要素方面取得重大进展，区域发展呈现出增长较快、布局改善、结构优化、协调性增强的良好态势，对顺利完成全面建设小康社会目标意义重大。

一、海南区域经济布局的回顾

海南解放至今将近60年，以建省办经济特区为标志，区域经济布局明显地分为两个阶段。

（一）海南区域经济布局的大体划分

1.1950年，在海南历史上没有区域经济布局的问题。因为漫长的生产力低下

海南区域经济布局与创新

唐镇乐

冯

燕

的小农经济社会，本身就没有区域经济的概念；海南历史上几千年的开发建设，只是一种自然开发，也就是没有规划的开发，当然也谈不上区域经济布局的理论与实践。

2.1950年到建省前的1987年，海南区域经济布局相当滞后。一是长期实行计划经济的大背景，造成区域经济布局不到位、特色不明显。二是行政管理体制不顺，一个海南岛由海南行政区（汉区）和海南黎族苗族自治州两个政府及海南农垦管辖，很难实施区域经济布局，严重制约海南区域经济乃至海南整个经济社会的发展。

3.1988年海南建省办经济特区，区域经济布局才开始上轨道、上档次。海南建省办经济特区，开创了海南经济社会发展的新纪元。一是省级建制拆除原有的行政管理体制樊篱，统一规划，区域布局成为可能，有特色的区域经济逐渐成了海南经济社会发展的一个亮点。二是创办我国最大的不同于其它经济特区的大特区，发展区域经济很有必要。实际上，海南3.4万平方公里的陆地，有18个资源条件各异、经济发展水平不同的市县，在区域经济中扮演不同的角色，把亮点做亮，将强项做强，是它们的一种正确选择。三是海南建省办经济特区之时，正是我国的改革开放深入开展、市场经济呼之欲出的时期，与市场经济内在联系的区域经济不仅具有必要性，也具有可能性。四是2008年起，占海南1/4土地的海南农垦划归海南省管辖，体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场，海南的区域经济将更加完善、更具特色、更有活力。因此，考察海南的区域经济，着重点应放在海南建省办经济特区以后区域经济开始上轨道、上档次的时期。考察海南区域经济布局的目的，在于探究海南区域经济发展的规律性，为今后海南区域经济协调发展提供决策参考。

（二）海南建省办经济特区以来区域经济布局的回顾

海南建省办经济特区20年来，依次出台了“八五”

“九五”

“十五”计划和“十一五”规划，其中对海南区域经济布局与协调发展十分重视。总的来看，一是“八五”计划第一次提出划分五大经济区的设想。该计划提出，海南的地区布局，要形成海口、三亚、洋浦、八所和凊澜五大经济区，重点开发港口城市和以港口为依托的城市，尤其是海口市和三亚市，形成据点格局，以此带动各经济区的发展。二是“九五”计划开始关注欠发达地区的发展。提出坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距的方针，积极支持少数民族地区、革命老区、贫困地区脱贫致富和经济发展，提倡省内发达市县支援经济欠发达的地区，逐步实现共同富裕的目标。三是“十五”计划继续侧重欠发达地区经济社会发展，同时，着手部署城镇化发展问题。促进海南中部开发和少数民族地区的发展，要坚持统筹规划、量力而行、分步实施、长期奋斗的原则，明确突出抓好基础设施、生态环境、特色经济和教育发展四个重点，争取中部开发有一个良好的开局。同时，要按照加快发展中心城市、积极培育中等城市、巩固发展小城市、加快发展小城镇的要求，努力提高海南的城镇化水平。四是“十一五”规划较为完善。经过10多年的实践，

“十一五”规划按照“南北带动，两翼推进，发展周边，扶持中间”区域经济发展思路，把海南岛作为一个整体进行规划发展，将海南岛划分为“琼北综合经济区、琼南旅游经济圈、西部工业走廊、东部沿海经济带、中部生态经济区”五个功能经济区，明确各区域的功能定位，逐步形成东西南北中互动、优势互补、相互促进、共同发展的区域经济格局。

二、海南区域经济布局的显著特点

区域经济布局讲究协调发展，内部协调与外部协调是区域经济布局的两个方面。海南区域经济布局首先要做到内部协调，有所创新，这是海南经济社会可持续发展的关键。

（一）通盘谋划、分类指导

通盘谋划、分类指导是区域经济协调发展的重要指导思想。就区域经济布局而言，一个国家或一个地区都会通盘考虑，全局谋划。海南的不同点在于——

—一是岛屿型独立的地理单元。山脉自成体系，河流岛内流淌，历史上大体形成了东西南北中，既有地理环境差异，又有经济社会发展水平差异的区域。同时，海南陆地面积不太大，情况易于了解和把握，这是通盘谋划区域经济发展的地理环境基础。二是岛屿型独特的行政管理体制。海南建省办经济特区之时，就实行不同于其它省（区）的省直管市县行政

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体制，为全省区域经济布局通盘谋划提供了体制条件。因此，不论是“八五”计划关于海南五个经济区的划分，还是“十一五”规划修改后的五个经济区的布局，都贯穿着通盘谋划的理念，体现出海南区域经济布局的显著特点。

分类指导应建立在通盘谋划的基础上，也就是说，通盘谋划的区域经济，是分类指导是否到位、是否真正发挥作用的前提。海南区域经济有了“南北带动，两翼推进，发展周边，扶持中间”的发展思路，工作重心和发展时序更加清晰，分类指导随之明确，工作到位；对“琼北综合经济区、琼南旅游经济圈、西部工业走廊、东部沿海经济带、中部生态经济区”五个功能经济区进行资源整合、政策倾斜、协调发展、分类指导，可以做到有的放矢，事半功倍。

（二）城乡一体、科学布局

城乡一体、科学布局是区域经济协调发展的关键环节。城乡本是一盘棋，但做起来并非易事。打破历史上城乡规划管理长期分割体制障碍的《城乡规划法》已于2008年正式实施，这部系统、完整的城乡规划体系制度，使城市和乡村的经济发展和社会进步形成了一个整体，是消除城乡体制障碍、促进城乡统筹发展的重大举措。坚持把海南作为一个整体来规划和建设，是省委省政府的决策，也是全省上下的共识。海南目前在基础设施建设方面加大力度，建设城乡一体的电网、水网、气网、交通网、通讯网，相信在不久的将来，基础设施更加完备，海南的城乡一体化事业会发生质的飞跃。

（三）土地利用、总体规划

土地利用、总体规划是区域经济协调发展的前提和载体。基于海南土地利用的地域差异性，遵循突出主体功能，协调相关规划的准则，按照土地利用主导用途，海南将全省划分为六大功能区，作为全省产业空间发展与布局的依据。六大功能区包括北部城市综合产业发展用地区、东部城镇旅游综合发展用地区、南部旅游城镇综合发展用地区、西部工业城镇发展用地区、环岛台地农业综合发展用地区和中部生态保护用地区。这是适应海南经济社会协调快速发展的形势要求，重点保障基础设施建设和重大建设项目用地，科学合理安排旅游项目用地的需要。在旅游用地方面，鼓励旅游用地和其它用途用地，结合利用，结合小城镇建设、文明生态村建设，大力发展休闲旅游和乡村度假旅游。同时，通过优化旅游用地布局，形成区域联合、产业分工、优势互补的旅游业发展新格局，避免旅游区项目的功能雷同、重复建设、无序竞争。

三、海南区域经济布局的创新

（一）区域观创新

区域经济布局要有新的区域观。在传统计划体制下，资源配置基本上是以行政区域为基础单元，行政区与经济区基本吻合，因此产生了两种模糊定位和认识。一是习惯于把行政中心与经济中心合二为一，依照行政级别来确认和培育区域经济中心。二是对区域的发展实行封闭运行，难以突破。从目前的态势来看，行政区划是一种客观存在，经济区域是一种客观要求，建立经济区域需要不断跨越行政区的界限。新的区域观要正确处理好行政区域与经济区域的关系，打破地区行政分割的发展格局，充分利用区域内外、国内外两种资源和两个市场，在更高层次上发展开放型经济。

国家《十一五规划纲要》关于“国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”的要求，是从人与自然和谐相处，尊重自然规律角度考虑，在国土开发利用保护与建设上因地制宜，保证可持续利用的一项带根本性的制度建设，是优化空间开发结构、规范空间秩序的根本性举措。海南“十一五”提出的五个功能区划，是区域经济布局的区域观创新，就是遵循国土四类主体功能区划分的要求，从海南实际出发，既发挥市县行政区划的作用又超越其限制，既重视陆地经济的发展又着眼于海洋，最终形成若干个主攻方向明确、陆海并举、产业功能互补的区域经济格局。

（二）资源观创新

区域经济布局要有新的资源观。“资源指向布局”曾经是计划工作中安排投资建设方向、确定生产项目和制定发展思路时最常引用的理论依据。传统的观点往往把资源束定位自然资源和区位，没有矿藏资源或优越区位的地方往往得不到国家的支持，也难以成为计划部门规划发展的重点区域。而另一方面，从世界经济的发展现象看，特别是二战以后，