论城市公共安全体系的构建与完善

投稿日期： !""&’((’() 作者简介：王 妮 （(*)" —） ，女，江苏常州人，上海财经大学法学院宪法与行政法专业在读研究生。
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全体系提出了严峻的考验。 特别是面对今年的 !"#! 疫情， 由 于防范不当以及公共卫生安全体系的疏漏导致疫情在全国 多个省市大范围扩散，严重威胁了广大人民的生命健康， 并 对我国的经济发展带来不利的影响。 回头反思， 我们可以看 到我国目前的公共卫生安全体系存在相当多的疏漏之处。 第一， “ 政府失职” 和 “市场缺失” 。 由于政府长期不重视 医疗卫生事业的建设投入， 使我国医疗卫生事业发展长期严 重滞后于经济发展和社会转型。 从政府的角度来看， 在向市 场经济转轨的同时， 忽略了 “综合平衡” 的基本理念， 公共卫 生体系建设长期严重滞后于工业化、城市化和对外开放步 伐， 医疗卫生产业严重滞后于其他产业的发展。 从市场的角 度来看， 我国虽已转向市场经济， 但医疗卫生领域一直仍处 在政府部门的高度垄断之下。 各级政府自己既拿不出资金来 增加投入，又不肯让民间资本和国外资金进入医疗卫生领 域。 因而， 市场机制实际上从来就没有能够真正进入到这一 领域。 在国外， 公共卫生医疗体系是政府中的重要部门， 政府 在这一领域的财政投入的比例相当高， 政府对于公共福利的 建设是不遗余力的。 公共卫生体系的完善与否往往成为衡量 一个国家综合国力的重要指标。 我国的公共卫生医疗机制是 本着病后治疗的原则的，这首先就在观念上落后了一大步。 而疾病特别是流行性传染疾病的防控的重点恰恰就在于事 前的预防。 第二， 政府信息系统运作不通畅， 导致信息传播的延滞。 从去年$$ 月广东就出现了第一例 !"#! 病例， 但是， 一方面这 种新的传播性极强的传染病没有得到政府及医疗机构足够 的重视， 导致在防治上的延误； 另一方面政府内部的各个机 构之间由于责任分工的不明确以及行政机关的层级之间责 任断层， 使得有关疫情的信息没有能够及时地传递到中央和 全国其他省市。 而与此同时， 与这种疾病的谣言四起， 导致广 东发生米、 醋的抢购风潮。 之所以会出现这些现象， 归根结底 是政府行政行为缺乏透明度。 如果政府有勇气直面非典这种 疾病， 并及时采取有效的预防措施， 同时对广大民众真实的 反应疫情的控制、 治疗情况， 那么就可以避免不必要的恐慌。 “缺乏危机意识、 信息不通畅及相互扯皮、 推诿责任的等官僚 主义作风使得我们一再错过了控制疫情蔓延的最佳时机” 。 第三， 政府对于突发性事件缺乏迅速的判断、 反应机制， 导致疫情控制时间的延误。面对 !"#! 这一至今仍未被完全 认识的新的疾病， 在发病之初虽然已经显现出其很强的传染 性， 但是无论是医务人员还是相关疾病防治机构的人员都存 在一种侥幸和麻痹的心理。即使在出现大范围的流行传染 后， 政府仍旧没有采取有效的预防措施以切断传染源。 这根 源于危机意识和风险评估机制的缺乏， 导致风险未能及时发 现。 “ 危机管理的一项经常性工作就是对各种潜在风险随时 进行评估” ， 但是却很少有人意识到这一点。 第四， 配套机制不完善， 使得疫情发生后相关工作无法 及时、 有效地开展。 在我国的地方行政体系中往往同时存在 几套系统， 并且相互独立， 各有所属。 但是传染病的防治不是 一个医疗卫生部门就能解决的， 还需要公安部门、 运输部门、 宣传部门以及其他各个相关部门的配合。 在防治之初， 由于 各部门间的信息不对称， 使得防治措施无法有效开展， 致使
政府公共性的阐述是从阶级角度入手， 他认为政府具有阶级 性的本质特征， 但是国家是 “从社会中产生但又自居于社会 之上并且又日益同社会相异化的力量” ，国家具有维护全社 会秩序和执行公共职能的功能， 这就是国家公共性的体现。 哈贝马斯从另一个角度考察了公共性的起源。 哈贝马斯 认为公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门， 而 是指一种建立在社会公、私二元对立基础上的独特概念， 因 此 “公共性” 概念诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上， 具 有独特的批判功能。 关于公共性的演变， 哈贝马斯认为， 虽然 古希腊社会就有明确的公私划分， 但是公共领域只是公众发 表意见或进行交往的场所， 并非真正意义上的具有公共管理 职能的公共领域。 直到近代随着私人领域的出现， 相对应的 公共领域才真正诞生了。 而随着近代功利哲学和市场经济的 趋利倾向的发展以及公共领域和私人领域之间的相互渗透， 古希腊的那种代表了一种朴素的全民性的公共性的涵义逐 渐丧失。 现代的 “公共性” 问题主要是随着公民社会的发展壮 大， 社群主义盛行， 引发了大规模的公民参与政治领域和公 共行政改革浪潮， 促使 “公共性” 又一次被重视。 公共管理中的 “公共性” 的内涵可以概括为以下四个方 面： 一是公共管理主体的公共性。 政府作为民意的代表， 其权 力来源于人民的授予， 因此政府一切的行为都应以公众的意 志为出发点和归宿点。 二是公共管理价值观的公共性。 公共 管理的价值观主要就是平等、 正义、 公平、 民主、 伦理以及责 任心等， 公共管理注重在民主政治理念上实现公众的高度参 与、 社会公平以及为公众谋求福利。 三是公共管理手段的公 共性。 公共管理是通过运用公共权力来实现管理目标， 公共 权力的公共性也就体现了公共管理手段的公共性特征。 四是 公共管理对象及其目标的公共性。 公共管理的对象主要就是 社会公共事务， 这一对象无疑具有鲜明的公共性， 政府管理 公共事务的宗旨就是要实现社会公众的公共利益，这也是 “公共性” 的明确体现。 二、 我国在应对!"#!疫情时暴露出来的缺陷 恐怖袭击事件到今年的 !"#! 传染病 从两年前的 “$・ %%” 的大规模爆发， 各类突发性事件的发生对现代城市的公共安
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论城市公共安全体系的构建与完善
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王 妮
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（上海财经大学，上海
摘 要：公共安全体系是一个城市整体运作机 制 中 的 重 要 组 成 部 分 ， 一 个 城 市 能 否 健 康 、 快 速 的 发 展 需 要 城 市 公 共安全体系的保障。恐怖袭击和流行性传染疾病是目前城 市 公 共 安 全 体 系 面 对 的 最 为 严 重 的 问 题 ， 由 于 我 国 目 前 在 这 方面缺乏经验和科学、完备的机制，因此有必要借鉴国外 这 方 面 的 发 展 成 果 ， 结 合 我 国 国 情 尽 快 建 立 高 效 的 现 代 城 市 公共安全体系，以适应现代化建设的需要。 关 键 词：公共管理；公共性；城市公共安全体系；公共卫生安全体系 中图分类号： +%&"$( 文献标识码： , 文章编号： (""-’)!"- （!""# ） "%’""")’"&
城市是一个构造精致、 运作协调的有机体， 城市内部的 各个机构、 体制之间犹如人体的各个器官、 系统一样， 任何一 部分的损伤都将导致整个系统无法有效运作。 其中， 政府好 比城市的大脑， 指挥、 协调整个城市机制的运作； 法律规范体 系是城市的骨架， 勾括出城市的总体架构； 交通体系是城市 的血管、 脉络， 它的畅通保证了整个城市运作的连贯性； 公共 事业管理体系则好比神经系统， 触及城市的各个角落， 涉及 到千家万户的切身利益。 对于城市最基本构成单位的居民来 说， 拥有一个安全、 稳定和美丽的生活环境是其工作、 学习、 生活的最基本保障。 城市的经济发展必须依靠一个安定的社 会环境， 因此一个完备的城市公共安全体系无疑就成为城市 有效规划、 持续发展的决定因素。 一、 城市公共安全体系构建的理论基础 城市公共安全体系的构建是城市公共管理问题中的重 要一环， 因此要阐述城市公共安全体系构建的必要性首先便 要了解完善公共管理对于城市的重要性。 公共管理的最大特 性就是 “公共性” 。 “ 公共性” 是社会的最为本质的特征， 因此 有关公共管理问题的探讨必须首先阐明 “公共性” 这一概念 的内涵。 所谓政府公共性， 即政府产生、 存在的目的是为了公 共利益、 公共目标、 公共服务以及创造具有公益精神的意识 形态等。 政治学家对于政府公共性的论述早已有之。 柏拉图 在其 《理想国》 中就已经论及 “城邦正义精神” ， 他认为城邦成 立的目的是为了实现正义， 正义即 “每个人都作为一个人干 他自己份内的而不干涉别人份内的事” 。在这里柏拉图是从 道德的角度将城邦阐述为实现公共的 “善” 的主要手段， 政府 的公共性就体现为维护正义。 近代以来的政治学家则多从公 共契约精神的角度出发来论证政府的公共性。 他们认为政府 的产生是通过人们订立契约， 将自己的权力让渡出来交由公 共机构即政府来行使。 洛克从自然状态出发， 认为政府的公 共性主要体现为公共裁判和对缔约者财产的保护； 卢梭继承 了洛克的自然状态理论认为政府的公共目标是“执行法律、 维护社会以及政治的自由” 。而边沁则从功利主义的角度阐 述了政府的公共性主要体现在它与自然状态相比更加能够 提供公共福利， 使社会总体的福利达到最大化。 马克思对于
疫情没有得到及时控制， 造成扩散。 第五， 一 !"#! 疫情同时暴露了我国法制中的几大缺陷。 是行政协助制度的规范主体不明确。 根据我国传染病防治法 的规定，防止非典工作的管理主体主要是各级人民政府、 各 级政府卫生行政部门、 各级各类卫生防疫机构和医疗保健机 构。 但是在这次疫情中， 公安部门的协助起到了非常重要的 作用， 却缺少相关的法律依据。 二是行政紧急强制行为的规 定不完善。 目前的传染病防治法没有将一般强制措施与紧急 强制措施区别开来， 而且对于紧急强制的适用原则和程序没 有明确的规定， 导致了紧急强制权的滥用。 三是在传染病的 防治中医疗机构与病患之间已经不再是简单的民事关系， 医 疗机构已经成为一个 “授权行政主体” ， 对于非典患者拥有行 政管理权， 特别是实施诸如强制隔离这种紧急强制措施的权 力。 四是保险法对于非典患者的保护是出于 “约定赔偿” 还是 “人道赔偿” 。 五是非典疫情是否属于不可抗力。 如在旅游业 中， 由于非典疫情， 大批的旅游合同或中止或取消， 旅游公司 是否应承担赔偿责任。 六是新刑法设立的新罪名是否可以适 用到非典期间发生的各类犯罪行为。 如编造、 故意传播与非 典有关的虚假信息是否适用刑法修正案 （三） 第八条， 故意传 播非典是否应定罪， 防治非典不力的相关行政机关负责人是 否应承担刑事责任等。 针对以上暴露出来的问题，我们有必要尽快予以改善， 因为这是关系到人民生命安全的关键问题。 由于我国在这一 方面缺乏经验， 因此借鉴国外发达国家的完善成熟的机制是 我国在这一方面能够迎头赶上的最有效的方法。 对于城市公 共安全体系来说， 主要有两部分构成： 一是防范恐怖袭击的 城市公共预警机制， 一是防范严重传染性疾病和其他严重危 及城市居民生命安全的事件的城市公共卫生应急处理机制。 对比国外在这两方面的情况， 我们可以借鉴他们先进的管理 理念和体系构建， 结合我国现有的实际状况， 尽快改善我国 城市的公共安全体系的落后现状。 三、 美、 法两国公共安全体系与运行机制简介 现在公共安全体系最为完善的国家就是美国。 在立法方 面， 早在 $%%& 年， 美国国会就意识到通过立法增强国土防范 突发性危机事件的能力的必要性， 最具代表性的法案为 《防 范大规模杀伤性武器 $%%& 法案》 。 “%・ $$”事件及随后的炭疽 恐慌， 更使美国认识到自身对生物恐怖袭击和传染性疾病爆 发的准备是不充分的， 由此凸显出建立和完善公共卫生基础 设施的重要性。 为此， 美国又相继出台了一系列针对生化袭 美国总统布什签署了 《防止 击的法律法规。 ’((’ 年 & 月 $’ 日， 生物恐怖袭击法案》 ， 其中以 《公共卫生安全与预防和应对生 物恐怖法案》 为指导性法案。 该法案分为生物恐怖及其他公 共卫生紧急事件的应对体系、 危险性生物制剂和有毒介质的 控制、 食品和药品供应安全、 饮用水安全及附加条款等五个 部分， 对在防范和应对中的主管部门、 具体措施、 资金使用等 都作出了详细的规定。 此外， 国会还制定了各种计划， 通过配 备特殊的设施和医药， 加强监控， 加大研究与开发力度， 通过 多种措施并举以提高国家的应急反应能力。 美国关于防范传染病的联邦法律主要是 《公共卫生服务 法》 ， 又称 “美国检疫法” ， 于 $%%) 年通过。 该法有关防范传染