行政行为的合法性与合理性

行政行为的合法性与合理性

摘要. 在现代，对行政行为的评价形成了两个标准，即合法与合理。合法与合理也曾被学者们概括为行政法的基本原则。对行政行为合法性的具体要求是：行为主体、内容、程序和形式合法。行政行为要在合法的基础上做到合理，应具有以下要件：行政行为必须符合法定的目的、具有正当动机、必须基于相关考虑和必须符合公正法则。在行政执法中存在合法不合理和合理不合法的行政行为。造成行政行为合法而不合理的原因分为两种：行政机关没有正确行使自由裁量权和作为行政行为依据的行政管理法规存在缺陷。合理不合法的行政行为主要有以下原因：行政机关执行的法律、法规和规章等本来已经不合时宜，但没有得到及时的修改或废除，结果在行政行为上就造成形式上不合法；再者，我国的行政法律体系是由多层次、多元体构成的；同时，法律真空现象给行政执法寻找依据造成困难。

行政行为是行政法学的一个重要范畴，也是行政复议和行政诉讼的对象。因此，对行政行为的价值评判就成为了行政法的重要内容之一，它也是行政复议和行政诉讼的基本功能。明确这一价值评判标准，对于指导行政机关正确行使行政权力，规范行政行为，解决行政争议，保护行政相对人的合法权益有着重要的意义。合法与合理是人们对行政行为的两个基本要求，所以，本文从这两个方面入手进行分析探讨。

一、行政行为的合法性

这是近现代国家实行法治的必然要求。在封建社会，立法、司法、行政不

分，国家大权掌握在君主一人手中，君主的命令就是一切，臣民只有绝对服从的义务。资产阶级革命以后，三权分立被资产阶级所采纳。立法、司法和行政三种权力分别交给了议会、法院和政府。议会根据民意制定出法律，政府则是执行法律的机关。因此政府也必须守法，否则人民的意志得不到实施，国家的法治也无从谈起。从“法律面前人人平等” 这一原则来讲，任何人都不能拥有超越法律之上的特权，政府更不能超然于法律之上。而且为了禁止行政机关的违法行为，保护公民的合法权益，也必须树立政府守法的信念。

二* 要论及行政行为的合法性与合理性，必须首先了解什么是行政行为按照通说，行政行为指享有行政权能的组织运用行政权所做的具有法律意义的行为。行政权能是实施法律做出行政行为的一种资格。享有行政权能的组织包括行政机关、法律法规授权的组织以及接受合法委托的其他社会组织。具有法律意义指享有行政权能的组织运用行政权所作的行为为相对人设定变更或消灭了某种权利义务关系。行政行为从不同的角度来分，可以做出许多的分类，其中：依据法律法规对行政行为的规范程度不同，行政行为可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为是指法律、法规和规章对行政主体实施行政行为的条件、程序、范围等作了比较明确详细具体规定的行政行为。行政主体只能严格地按照这些规定实施行政行为，没有选择和裁量的权利。自由裁量行政行为是指法律、法规和规章对如何实施行政行为只作了原则性的规定，允许行政主体在法律规定的范围内根据具体情况进行选择和裁量。行政主体在做出自由裁量行政行为时，除了遵守法律、法规和规章所限定的条件外，还必须根据实际情况，依自己的权衡和判断来具体选

择实施什么样的行政行为。羁束行政行为只存在合法与否的问题，而自由裁量行政行为在合法的基础上，还存在是否合理的问题。但是，羁束行政行为不等于合法的行政行为，自由裁量行政行为也不等于合理的行政行为。合法的行政行为和合理的行政行为这个提法本身就包含着价值判断，是人们根据某种标准对行政行为所做出的一种评价。羁束行政行为不一定就是合法的，只有当它符合行政行为的合法要件，我们才能说它是合法的。自由裁量行政行为也是如此，由于受业务素质、信息来源、物质条件等因素的制约，行政主体在法律规定的原则范围内所做出的判断与裁量可能是不合理的。所以要确定一定的标准，对行政行为进行价值判断。

三、行政行为合法性的具体要求

行为主体合法。主体合法包括两个方面的内容：第一，行为主体具备行政主体资格。只有具备法定资格要件的行政主体所做的行政行为才是合法的行政行为；第二，主体的权限合法。行政行为是行政主体运用行政权力做出的，行政权力是行政行为的核心，是实施行政行为不可缺少的。但是任何行政权力总要有一定的限制，法律从各种角度为行政权力设定了各种界限，运用行政权力不能超越这些界限。行政主体必须在法定的权限范围内实施行政行为。否则，就是不合法的行为。行为内容合法。只有内容合法的行政行为才是合法的行政行为。第一, 行政行为有法律依据。抽象行政行为要有法律依据。因为抽象行政行

为所制定出的规范性法律文件是有不同效力和层次的，是由不同级别

的行政主体制定出来的，它们的效力有高有低。低位阶的规范性法律文件必须以高位阶规范性法律文件为依据，不能与之相抵触，否则无效。具体行政

行为应适用法律法规正确。没有适用该适用的法律法规或者适用了不该适用的法律法规，这样的行政行为也是不合法的；第二，行政行为有事实依据。任何行政行为在做出之前，必须有符合法律规定的情况出现，即法律规范中的假定部分在实际生活中变成了现实，这一事实的出现使得行政主体必须做出一定的行为，才能完成行政管理的职能，维护社会秩序。任何合法的行政行为都是依据客观存在的事实而作的。没有客观事实，凭空臆造或根据歪曲了的、不真实的想象做出的行政行为是不合法的；第三，行政行为的目的符合立法本意，不能曲解立法意图或背离法律的宗旨和原则。程序合法。任何

行政行为都是实体和程序的统一。行政行为的程序是指法律规定的行政主体做出行政行为所必须经历的过程、步骤和次序。程序不仅是提高行政效率的手段，而且起着限制行政权力，保护公民权益不受行政权任意侵犯的作用。行政主体在实施行政行为时不仅应遵循实体法，还要遵守程序法。违反程序法的行政行为也不是合法的行政行为。但是，我国长期存在着“重实体，轻程序”的传统，不仅行政机关在做出行政行为时没有相应的程序可循，法院在审查行政行为是否合法时也找不到程序法依据，为判案带来困难。因此，加快行政程序法制建设的步伐，已经成为人们的共识。行政程序要合法既要求行政行为符合行政程序的基本原则，又要符合行政程序制度。另外，不同的行政行为，法律对其程序可能做出了不同的规定。因此，特定的行政行为的法定程序如何，还要看法律法规的具体规定。如行政处罚有一般程序和简易程序之分；抽象行政行为和具体行政行为的程序也不同。(% 形式合法。行政行为有要式行政行为和非要式行政