围绕欧盟三大机构的博弈

围绕欧盟三大机构的博弈，以及爱尔兰公决的结果，欧盟的机构改革之路艰难前行
【《财经网》专稿/记者王欢发自比利时布鲁塞尔】“我们欧洲国家对于今天的世界来说，实在是太小了，特别是和中、俄、美、印相较而言。

”欧盟委员会主席巴罗佐在欧洲智库欧洲政策中心（EPC）讨论欧盟未来形势的年会中，引用欧洲一体化之父让·莫内1954年说的这番话作为开篇。

让·莫内时代欧洲的“小”为地域范围的局限，而巴罗佐眼中欧洲的“小”则暗示受制于机构重叠臃肿给欧盟带来的行动能力上的局限。

毕竟，在经历过2005年和2007年两次大规模的东扩进程后，拥有27个成员国、超5亿人口的欧盟无论从哪个方面都算不上“小”。

借气候变化这个多边议题，如今的欧盟逐渐成为全球化下国际新秩序的关键塑造者。

而在内部，身形庞大的欧盟需要回应政治团结和决策能力的配合问题，而沿着民主、高效路径的机构改革便成为应有之义。

制定宪法、对欧盟三大机构：欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会的权力重作安排并进行部门重组已成为机构改革的不二选择。

目前的欧盟正走出因2005年法荷公投否决欧盟宪法而陷入的制宪危机。

去年底由欧盟各成员国首脑签署的、目前正在交付各成员国审议的《里斯本条约》（下称《条约》）便是欧盟对制宪的再次探索。

《条约》虽然亦行制宪之实，但在称谓上已用“条约”来代替“宪法”。

上次制宪失败的教训之一，便是欧洲公民存在对欧盟可能成为“超国家”的敏感和忧惧。

“《条约》如获审议通过，将给欧盟漫长的反思期划上休止符，在欧盟正雄心勃勃地将各项计划付诸实施的情况下，《条约》将开启一个制度和领土的稳定期。

”法国外长库什内在EPC年会上发表演讲时说。

法国即将在7月1日接任欧盟轮值主席国。

《条约》文本的诞生离不开法国总统萨科齐上台伊始所提出的“简化版宪法”的思想，库什内在演讲中已清晰提及法国担任轮值主席期间的首要任务便是光大法国在新条约上的外交成就，即在《条约》获得通过的情况下确保新的欧盟架构和机制得以顺利建立。

《条约》空白点
然而，纵观欧盟历史上达成的诸如《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》，都是遵循着先就形式和框架达成一致，然后再制定具体实施政策的规律。

和欧盟以往达成的条约一样，《条约》本身同样没有提供现成的操作细节。

《条约》带来的最明显的变化是，产生一名任期两年半的欧盟理事会常设主席来代替目前的轮值主席国制；合并欧盟委员会对外关系委员和欧盟理事会共同外交安全政策高级代表这两个处理欧盟外交事务的职位，产生一名负责外交事务的高级代表，即产生单一的“欧盟外长”，以及建立为其服务的“欧洲对外行动服务部”（即“欧盟外交部”）；精简欧盟委员会委员的数量为成员国数量的三分之二。

不过对欧盟理事会常设主席的产生方式，将来与欧盟委员会主席的共存，欧盟委员会对权力逐渐转移的态度，“欧盟外交部”的设置是在欧盟委员会内还是欧盟理事会内这些问题，《条约》本身都未有详述。

然而，对欧盟机构改革命运更具决定性作用的，还是爱尔兰即将于6月12日对《条约》举行的公投。

按照欧盟“全体一致”的原则，一旦爱尔兰公民在公投中否决《条约》，那欧盟重新启动的制宪进程将再次告吹。

困惑“三角”
在欧盟机构改革中，欧盟委员会的地位问题一直备受争论，因此其改革一直处于核心地位。

欧盟委员会拥有立法动议权，负责监督和保障欧盟通过的各项法律得以实施，操控发展
援助等欧盟的大部分经费支出项目，执行贸易和反垄断政策，在国际舞台代表欧盟。

可以说，欧委会处于欧盟机构框架中的心脏地位。

然而掌管这个享有庞大权力的机构的主席并非选举产生，而是出自欧盟理事会内各成员国元首的一致推举。

欧洲内部泛起的民主声浪经常质疑欧盟委员会地位及其主席的合法性问题。

这使得自上世纪90年代以来，欧盟机构改革一直沿着削弱欧盟委员会，扩大欧盟理事会和欧洲议会权力的路径进行。

《条约》继承了2005年被否决的《宪法条约》中对欧盟委员会改革的一项关键条款，即从2009年下半年，欧盟委员会的主席将由欧洲议会选举产生，连同欧盟农业政策的话语权转向欧洲议会来看，显示欧盟委员会逐步放权的方向。

不过就本届欧盟委员会有效地推行气候战略，以及近年来在贸易和反垄断竞争政策的强势而言，由巴罗佐领导的欧盟委员会还有走强趋势。

巴罗佐在EPC年会上接受《财经》记者采访时说：“我十分尊重欧盟理事会和欧洲议会二者，在谈到权力转移时，应该清楚的是，我们需要一个强大的欧盟委员会、我们需要一个强大的欧盟理事会、同时我们也需要一个强大的议会。

我的工作在此不是为了减少欧盟委员会的权力。

我们在增强欧盟理事会和欧洲议会权力的同时并不意味着削弱欧盟委员会的权力，欧盟委员会在各方面都起着至关重要的作用，比如欧盟内部共同市场的形成上。

”
可以看出，欧盟决策“三角”在权力分享上的辩论仍将继续。

在另一项事关欧盟委员会关键利益的改革措施，即在2014年以前精简委员数额为成员国三分之二的问题上，争论的热度毫不逊色。

目前，欧委会27个各司其职的委员来自27个成员国的推举，即每个成员国推举一个委员负责某一领域的工作。

但由于欧盟扩大的进程并未停歇，像土耳其、塞尔维亚这样的国家都有望在不远的将来加入欧盟，而欧盟委员会不可能持续性地创造出足够的委员岗位来满足扩盟需求，削减委员数量成为必然之举。

机构精简必然涉及人员更替，接近欧盟机构改革细况的官员告诉《财经》记者，欧盟委员会负责对外事务的瓦尔德纳女士（Benita Ferrero-Waldner）和负责经济与货币事务的阿穆尼亚（Janez Almunia）将很有可能成为首当其冲的“牺牲者”。

前者因为目前欧盟理事会秘书长兼共同外交安全政策高级代表索拉纳更有希望出任未来“欧盟外长”的职位而会被迫离任，而后者则是由于“欧盟外长”最有可能被纳入欧盟委员会框架，按照欧盟委员会委员的国籍不得重复的铁律，如果国籍为西班牙的索拉纳担任“欧盟外长”的话，国籍同为西班牙的阿穆尼亚也将被迫离任。

欧盟委员会的选举及随之而来的委员更替应在2009年下半年。

但如果爱尔兰公决出现积极结果，《条约》能在今年内获得所有成员国审议通过的话，2009年1月，两大关键新职位：欧盟理事会常任主席、和“欧盟外长”必须得到确定。

瓦尔德纳和阿穆尼亚两人很可能会在欧盟委员会改选之前便被迫离任。

此外，纵然精简委员有利于欧盟委员会进行高效的决策，但是此举仍然存在争议。

目前每个成员国推举一名委员的做法有助于增强新成员对欧洲的认同感。

虽然委员决策独立于成员国、只是代表欧盟“一般性利益”，但对保加利亚这样的国家而言，能有一名像负责消费者保护事务的库内娃这样被巴罗佐认为“既有能力又富魅力的”委员在委员会中担任关键职位，也使该国得以在盟内自信提升。

5月24日，欧盟成员国驻布鲁塞尔的大使集会共商“欧盟外交部”的建设问题，在该部门的选址、人员招聘、经费预算来源上都存在着重大分歧，从中更可看出欧盟对于《条约》框架下对机构改革的争议和困惑。

“‘欧盟外交部’的设计初衷是使欧盟的外交决策和行动更具凝聚力，因此它被看作是一个有点‘自治’意味的欧盟机构。

目前，是在欧盟理事会内、还是在欧盟委员会设立该机
构的问题之所以重要，是因为这个事情本身所传递的政治象征意义。

”EPC研究欧盟机构改革的政策分析员Sara Hagemann向《财经》记者分析。

由于欧盟理事会代表着成员国的利益，而欧盟委员会代表的是整个共同体的利益，如该机构设立在理事会内则表明遵循“政府间方法”创立——成员国不会让渡外交事务的主权；如该机构设立在欧盟委员会则表明遵循“共同体方法”创立——成员国将外交事务主权交付给“欧盟”组织，成员国从法律上讲，将不再有权在让渡主权的领域独立行动。

爱尔兰公决变数
目前，欧盟27个成员国中已有15个国家审议通过了《条约》，爱尔兰是所有成员国中惟一需要进行公投的，因此为欧洲机构改革的命运带来诸多变数。

按理，爱尔兰可以说是欧盟一体化进程的最大的受益者之一：加入欧盟以来爱尔兰从经济落后国一跃成为盟内经济强国。

尽管如此，目前游说爱尔兰人民对《条约》说“不”的力量十分强大，而且民调显示，大部分爱尔兰民众还没下定决心在公投中是投赞成票还是反对票。

巴罗佐在EPC年会上已清楚说明，如果爱尔兰对《条约》说“不”的话，将没有替代性的“B计划”，此轮欧盟机构改革的尝试只能宣告失败。

个中道理很简单，《条约》本身即已是2005年被否决的《宪法条约》的“B计划”，爱尔兰将不可能拥有像当初否决《尼斯条约》后再次进行公投的机会。

从目前形势来看，为了避免在爱尔兰即将公决的敏感时期横生枝节，欧盟内部关于关键职位和机构以及具体改革实施方案的商议都在低调进行中。

6月12日爱尔兰公决结束后，6月19日欧盟将举行首脑峰会，届时如果爱尔兰公投出现积极结果，各种机构改革关键问题的商议都将被抬上桌面大方进行，欧盟将在“政治牺牲”和“制宪失败”中作出艰难的取舍。

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