检察机关实施附条件不起诉制度的困境与出路

检察机关实施附条件不起诉制度的困境与出路[摘要]修改后的刑事诉讼法规定的附条件不起诉适用范围较窄，程序较复
杂，制度优势不明显，监督考察和教育矫正的实施存在困难，导致办案人员宁愿选择其他处理途径，其法律效果大打折扣。

因此建议适当扩大附条件不起诉适用范围，打开其生存空间；将犯罪嫌疑人的监督考察纳入社区矫正规范管理之中，或者建立起以检察机关为中心的监管帮教队伍，以破解实施困难的难题。

[关键词]检察机关；附条件不起诉
附条件不起诉制度是指对于行为已经构成犯罪，但情节较轻的犯罪嫌疑人，检察机关附条件和附期限地暂时不予起诉，期限届满后根据被附条件不起诉人的表现来决定作出终局性的不起诉或是继续起诉的诉讼制度。

附条件不起诉制度是起诉便宜主义的一种表现形式，附条件不起诉不是一种终局性的处理，期限届满后是否提起公诉，由检察机关根据嫌疑人在考验期间的表现决定。

在确立的考验期间，检察机关为犯罪嫌疑人设立一定的义务，如果犯罪嫌疑人在规定期限内履行了规定的义务，检察机关就对其做不起诉处理，诉讼程序随之终止；如果犯罪嫌疑人在规定期限内不履行规定的义务，检察机关就要对其进行起诉，请求法院追究其刑事责任。

目前我国的法律仅对未成年人犯罪规定了附条件不起诉制度，这一制度在贯彻宽严相济的刑事司法理念，教育挽救未成年人，帮助未成年人重返社会等问题上起着较为积极的作用，其在我国的刑事诉讼法颁布确认之后，就得到社会上广泛的认可，是有益社会和谐发展的法律制度创新。

一、附条件不起诉制度在实行中遭遇的困境
在刑事诉讼法修改之前，各地检察机关已经在探索扩大起诉裁量权，近年来逐渐试水附条件不起诉，实践之中遇到不少问题。

修改后的刑事诉讼法解决了制度创新的合法性障碍之后，但一些现实问题仍然困扰着基层检察机关，使得办案人员宁愿选择作相对不起诉或者建议判处缓刑，附条件不起诉制度存在虚设的可能。

（一）刑事诉讼法规定的附条件不起诉适用的范围较小
根据《刑事诉讼法》第二百七十一条规定：“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定……”可见，法律对附条件不起诉的对象、案件性质、罪行的轻重程度等都作出严格限定，这与修正案颁布之前法律人士的期待有一定差距。

首先，这项制度把成年人犯罪排除在外，没有给一些可能需要一段时间来观察，需要一定期间来履行义务的成年犯罪嫌疑人留下救赎、考察的机会。

其次，法律对预判刑期规定为一年以下限定太严格。

实践中，预判刑期为一年左右的未成年人犯罪，从教育、挽救的角度出发，完全可以做出相对不起诉或者判处缓刑，附条件不起诉生存的空间不大。

再有，案件性质的限定，也把其他犯罪适用附条件不起诉的可能性排除在外。

（二）附条件不起诉办理程序上比较复杂，增加工作量而处理上宽宥优势又不明显
作出附条件不起诉之前需要听取各方意见；附条件不起诉之后如果有不同意见的，可能增加复议、复核程序，增加申诉环节；考验期要负责监督考察；期满后重新作出不起诉或者起诉的终局性决定等等。

原本可能简易程序办理的案件，因此而复杂化。

这些程序的规定实际上增加了检察人员的工作量，而付出这么多司法资源的同时，在法律效果收益上却并不让人满意。

附条件不起诉适用范围和办理程序上的严格限制，与相对不起诉相比，其在处理结果上没有更加宽宥的优势。

面对大量普通案件的基层检察机关，选择作相对不诉或者起诉建议法院判处缓刑，成为办案人员更为现实的路径。

（三）检察机关对附条件不起诉犯罪嫌疑人进行监督考察和教育矫正的效果有限
修改后的刑事诉讼法赋予检察机关起诉可以附条件不起诉这一的同时，要求检察机关直接肩负起监督考察、教育矫正犯罪嫌疑人的任务。

要履行好监管和矫正的职责，应当有一套完整的制度和专业的队伍，如果只是依靠检察机关现有力量，则面临多重困难，会使得可能决定刑事诉讼程序是否终止的监督考察流于形式。

1.监管机构只有检察机关，没有形成多方齐抓共管的合力
从刑诉法的规定看出，对犯罪嫌疑人的监督考察机关为检察院，犯罪嫌疑人的监护人配合监督，没有其他司法机关或者帮教组织的介入，而检察机关因职能所限，缺乏有效的监督手段。

公安、司法、社区、学校或者工作单位没有加入到监管体系中，不能较好掌握犯罪嫌疑人的信息，而且不能及时共享给检察机关，管理容易出现盲区。

2.基层检察院人员缺乏，无力监督考察
基层检察院特别是发达地区外来人口较多地区检察院，案件多人手少的矛盾本来就非常突出，如果在办理附条件不起诉时，需要腾出力量来监督考察犯罪嫌疑人，恐怕不能完整落实，最终可能走过场。

3.检察机关缺乏专业帮教力量，不能较好地履行教育矫正职责
检察院定位为法律监督机关，即便在《社区矫正实施办法》中，也只起监督的作用，如果自己直接进行帮教矫正，缺乏专业力量的支持，难免力不从心。

二、附条件不起诉制度的完善
设立附条件不起诉制度的目的是教育、挽救未成年人，在这一社会价值面前，
即使增加检察机关的工作量，甚至是牺牲诉讼经济效益也是值得的。

但是如果法律不给予制度发展的空间，检察机关不充分发挥好监督考察作用的话，实行附条件不起诉的意义不大。

在面临复杂程序的时候，类似的案件被相对不起诉或者判处缓刑取代的可能性更大。

（一）扩大适用范围，打开附条件不起诉制度生存的空间
1.在预判刑期上可以考虑扩大到三年以下的量刑
附条件不起诉制度由于其附义务条件、附考察期限，在适用时对犯罪嫌疑人更加苛严。

因此其针对的应当有一定严重性，本应起诉判决的罪行，在预判刑期上可以考虑扩大到三年以下的量刑，在实际操作中与相对不起诉的适用范围拉开一定距离，形成阶梯层次，给予不能达到相对不起诉条件的犯罪嫌疑人通过考察后，获得宽宥处理的优惠。

2.逐步向成年犯罪嫌疑人特别是老年人开放的同时，可以考虑增加履行义务的种类和要求
随着轻刑化司法理念的成熟，我国的刑事司法制度已逐渐从惩罚主义向保护主义发生转化，越来越多地体现了人性关怀和宽大的法律政策。

在当前构建和谐社会的历史背景下，无论是未成年人还是普通成年人，都有通过自己的改造获得宽宥处理的需求。

在推行未成年人附条件不起诉制度逐渐取得经验时，我们也不能给普通人特别是老年人关上这扇关怀的大门。

针对成年人犯罪复杂多样性，以及成年人的承担能力更强的特点，可以结合个案要求成年犯罪嫌疑人履行向被害人赔礼道歉，并给予相应补偿；提供免费的社会服务；向国家交纳一定数额款项等义务，以修补受损的社会关系，救赎自己的罪行。

3.取消简单以刑法章节划分适用范围的办法，放宽案件适用类型
一个简单的理由就是，很难说第四章暴力、第五章侵财的犯罪危害性就一定比第三章经济犯罪的小。

可以将不适宜的案件类型以排除法予以规定，如排除累犯、严重暴力犯罪、危害公共安全犯罪等。

（二）加强对被附条件不起诉人的监督考察和教育矫正，当务之急是建立以检察机关为中心的监管帮教队伍
附条件不起诉制度的亮点就在于检察机关为犯罪嫌疑人设立义务、设立考察期限，其核心在于给予犯罪嫌疑人一个不留下污点劣迹的希望，促使其在司法机关的监管之下，积极矫正自己的不当行为，真正达到教育挽救的目的。

但是如果检察机关无法履行好监督考察、教育矫正的职责，则无法发挥出这一制度的优越性。

当务之急是应当借鉴目前较为成熟的以司法行政机关为主导的社区矫正模式，建立起以检察机关为中心的，有公安、社区、学校、志愿者等多方参与的监管帮教队伍。

检察机关可以通过与公安机关会签具有共识的文件，或者委托相关社区、学校，聘请专业人士，甚至购买服务等方法将多方力量组织起来，共同完成任务。

这些参与方可以在各自的能力范围内发挥作用，并且及时地将信息提供给检察机关。

在作出附条件不起诉之前，检察机关要重视犯罪嫌疑人帮教条件的考察，特别是外来流动人员是否具有监管帮教条件，防止犯罪嫌疑人脱管。

在监管帮教时应当结合未成年人的身心特点，采取灵活多样的方式。

如注意尊重个人隐私，避免在公开场合进行帮教活动，可以上门服务或者设立专门场所；吸纳年龄相近的大学生志愿者、心理专家，消解犯罪嫌疑人的抵触情绪，进行心理帮助和危机干预；采用微博、微信等年轻人喜爱的网络交流平台，及时掌握其动态等等，秉承“矫正+关爱”的理念，引导其改邪归正，重新做人。

（三）落实对被附条件不起诉人的监督考察和教育矫正，长远之计应当将被附条件不起诉人纳入社区矫正规范管理之中
修改后的刑事诉讼法以及2012年出台的《社区矫正实施办法》都没有将被附条件不起诉人纳入社区矫正的对象，可能考虑到由检察院直接管理有利于掌握犯罪嫌疑人的改造情况，有利于作出终局的判断，但是基于上述检察机关实施中的困难，这么做可能并不能取得想象中的效果。

将被附条件不起诉人纳入社区矫正的对象范围是切实可行的。

我国现有的以司法行政机关为主导的社区矫正体系相对比较成熟、完善，把犯罪嫌疑人交到有各方力量参与的网格化的社区矫正体系中，是当今熟人社会逐渐解体，群众监督意识逐渐薄弱的情况下较为可行的办法。

这样既解决了检察机关无力承担、无从入手的矛盾，又无需额外增加力量。

在所附期限届满前，由社区矫正机构出具综合考察报告，检察机关核实后可以作为作出终局决定的依据。