自然资源执法框架下法律责任的竞合问题

自然资源执法框架下法律责任的竞合问题

发表时间：2019-12-30T13:13:53.377Z 来源：《科学与技术》2019年 15期作者：殷瑛陈龙

[导读] 自然资源部承担着统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，

摘要：自然资源部承担着统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。自然资源主管部门诉讼地位不同，直接影响其举证责任分配和法律后果承担，因此需要梳理各类涉诉案件中的诉讼地位及举证责任分配，这对开展行政应诉和民事诉讼工作很有必要。

关键词：自然资源；执法框架；法律责任；问题

一、机构改革后自然资源执法职责的内容

本轮机构改革后，新组建的自然资源部，职责有了较大的调整。自然资源执法从执法主体到执法内容都相应地发生了较大变化。一是原来分属不同部门的执法职责整合到自然资源部门。二是属于原国土资源部门的部分执法职责调整到其他部门。三是不同层级的自然资源部门的执法职责有所不同。自然资源部本级已没有海洋、林业和草原的执法职责。海洋资源开发利用的执法职责以及协调指导地方海上执法工作的职责由中国海警局履行；林业和草原的执法职责由国家林业和草原局履行。省一级多数也是由省级自然资源部门管理的林业和草原部门履行，市、县两级与省一级情况类似。

二、自然资源执法框架下法律责任竞合的主要情形

一个违法行为可能同时违反多个法律条文，符合不同行政法律规范规定的违法行为构成要件，导致产生两种或两种以上的行政法律责任，从而出现法律责任的竞合。在自然资源执法框架下，由于执法职责更多，范围更广，这一问题显得更加突出。可能会出现的法律责任竞合主要有以下几类情形：

同一个违法行为，违反了两个以上的行政法律规范，对该违法行为，自然资源部门与其他行政执法部门均具有行政处罚权。一是同时违反矿产资源法律法规和水资源法律法规，自然资源部门和水行政管理部门都具有行政处罚权。如在河道进行非法采砂的行为。河砂既是河床的组成部分，同时也是一种矿产资源，未依法取得自然资源部门颁发的采矿权证和水利部门的采砂许可，擅自在河道采砂既违反了矿产资源法律法规，同时也违反了水资源法律法规；二是同时违反矿产资源法律法规和生态环境法律法规，自然资源部门和生态环境部门都具有行政处罚权。如非法露天采矿行为，常常会造成环境严重污染和生态损害，既违反了矿产资源法律法规，同时也违反了生态环境法律法规；三是同时违反矿产资源法律法规、海洋资源法律法规和生态环境法律法规，自然资源部门、海警部门和生态环境部门都具有行政处罚权。如非法采挖海砂，非法开采其他海洋矿产资源也是如此。

同一个违法行为，违反了两个以上的行政法律规范，对该违法行为，自然资源部门与自然资源部门管理的林业和草原部门均具有行政处罚权。一是同时违反土地管理法律法规和森林管理法律法规，自然资源部门与林业和草原管理部门都具有行政处罚权。如未经批准，非法占用林地的行为。二是同时违反土地管理法律法规和草原管理法律法规，自然资源部门与林业和草原管理部门都具有行政处罚权。如未经批准，非法占用草地的行为；三是同时违反矿产资源管理法律法规和森林管理法律法规，自然资源部门与林业和草原管理部门都具有行政处罚权。如未经批准，非法采矿毁坏林地的行为。四是同时违反矿产资源管理法律法规和草原管理法律法规，自然资源部门与林业和草原管理部门都具有行政处罚权。如未经批准，非法采矿毁坏草地的行为等。

同一个违法行为，违反了两个以上的行政法律规范，对该违法行为，行政处罚权都在自然资源部门。一是同时违反土地管理法律法规和矿产资源管理法律法规。如未办理采矿许可证非法采矿，往往同时存在违法占地行为；二是同时违反土地管理法律法规和城乡规划法律法规。如在城市规划区范围内进行的各种违法建设活动，既未办理土地审批手续，也未办理建设用地规划许可、建筑工程规划许可。

除上述法律责任竞合的情况外，在执法中还会遇到一个特殊的情况，同一个违法行为虽然只违反了一个行政法律规范，但不同的行政执法主体都有行政处罚权。如海洋违法行为。海洋执法的职责虽然自然资源部没有，但部分省（市）的自然资源部门仍有执法职责，与此同时，中国海警局及其所属的各级海警机构也有执法职责。

三、解决法律责任竞合问题的原则与途径

法律责任竞合时法律适用的一般原则。一是自然资源部门与其他部门都具有行政处罚权的处理原则。一种情况是自然资源部门调查处理时，其他部门还没有进行调查处理、作出处罚决定；另一种情况是自然资源部门调查处理过程中，其他部门已经作出了行政处罚决定。对第一种情况，自然资源部门先不用考虑其他部门的行政处罚权。对第二种情况，自然资源部门要按照以下原则进行处理：1.不得处以两次以上罚款。2.一般不再处以同种类的处罚。3.对自然资源法律法规有规定，而其他部门没有设定行政处罚方式，自然资源部门要依法作出行政处罚决定。4.再次处罚时要考虑已经处罚的情况。

二是行政处罚权都在自然资源部门的处理原则。1.不同的行政法律规范设定了不同的行政处罚方式，原则上要依据不同的行政法律规范都给予相应处罚。2.不同行政法律规范设定了同种类的行政处罚方式，但处罚幅度不同时，一般处以较重的处罚。3.在作出最终行政处罚决定之前，特别是涉及多种行政处罚方式时，要综合考虑违法的事实和情节，采取适当的处罚幅度，避免偏轻或偏重。

加强自然资源部门与相关部门的工作衔接。一是明确职责分工，清楚界定不同部门的执法职责。二是要与相关部门建立起常态化的沟通衔接工作机制。三是对其他部门尚未调查处理的违法行为，必要时，自然资源部门可与相关部门成立联合调查组，一起调查违法行为，一起研究违法定性，一起确定处罚事项，分别下发处罚决定，这样能更好地获得惩处和纠正违法行为的效果。

民事诉讼原告的举证责任分配。自然资源主管部门作为民事诉讼原告应承担“谁主张、谁举证”的责任，具体必须做好以下几个方面：一是熟悉举证责任分配规则。具体是指：提出主张民事法律关系存在的，应当对产生该民事法律关系的基本事实承担举证证明责任；主张民事法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的，应当对该民事法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的基本事实承担举证证明责任，这是对“谁主张，谁举证”举证责任分配的细化。二是掌握举证期限不确定性。行政诉讼的举证期限恒定为收到起诉状副本之日15日内。民事诉讼的举证期限是由人民法院根据当事人的主张和案件审理情况来确定，除举证期限不得少于15日外，人民法院在审理前准备阶段确定当事人举证期限，或由当事人协商并经人民法院准许确定举证期限，人民法院对举证期限有一定自由裁量权。总之，自然资源主管部门因作为民事诉讼原告，要熟悉举证责任分配规则，掌握举证技巧，穷尽举证手段，这样才能当好原告。

加强自然资源系统内部的执法工作统筹。本轮机构改革后，一些其他部门的职责整合到自然资源系统，执法职责也随之整合。这种整合为有效解决以往一些法律责任竞合问题创造了有利条件，也有利于统一行政执法程序和法律适用的标准。但毕竟在自然资源系统内仍存