水权的市场属性及其配置制度的完善

水利发展研究
２００５． ５
水权的市Leabharlann Baidu属性及其 配置制度的完善
王保忠，熊向阳，徐永田
水权与市场的关联
水权是一种社会关系， 它体现的是人们对水资 源的占有使用关系， 直接由社会生产关系的性质所 决定， 是有关水资源的所有制关系的意志反映或法 律形式。在我国， 《 宪法》 和 《水法》 都对资源 （包括水 资源） 的国家 （或 全 民 ） 所有制形式作了规定。 《水 法》 颁布后， 我国为建立起与之相应的水权制度作 了巨大的努力， 具体地说就是在体现国家 （或全民） 所有的基础上，明确水资源的所有权和使用权， 国 家通过立法使水资源国家所有得到固定化， 通过实 施取水许可以及其他相关措施， 确立和规范水的使 用权。由于水权制度的确立， 我国的水资源管理开 始走向规范化和法制化， 为水资源的有效配置打下 了坚实基础。 然而， 在所有制关系不变的情况下， 水权制度是 否就一成不变呢？所有制是经济基础， 而水权等财 产权是一种上层建筑，上层建筑有多种方式来适应 经济基础，水权制度的具体形式可以在完全不同的 经济条件和环境中获得不同的发展和变异。作为高 度抽象的、 一般性的经济学范畴， 所有制具有相对稳 定的性质； 然而， 人们对所有制反映的权利观念或法 权形式，也因条件和环境的不同而表现为不同的权 利制度形式。马克思说： “虽然一定所有制关系所特 有的法的观念是从这种关系中产生出来的，但一方 面同这种关系又不完全符合，而且也不可能完全符 合。” （ 《马克思恩格斯全集》 第 !" 卷， 人民出版社出 版， 第 #"$ 页） 因而， 认为水权制度一经确立， 便成为 凝固不变的，并且认为只有一种水权制度与一定的 所有制相对应， 这与现实显然是不相符的。 在改革开放以前， 尽管我国的 《宪法》 已对资源 的所有权问题做出过规定， 但是， 那毕竟是仅作为
市场经济条件下的水权
从经济角度来考察，所谓水权其实与产权概念
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具有一致性， 它是水产权， 因为水的使用份额一经被 获得， 它便与其他生产、 生活资料一样， 自然被市场 机制纳入到具有交换特征的商品之列。从国内外不 同立场的经济学观点来看，产权不是通常理解的仅 是主体对物的所有权，它是所有权有关的各种权利 之总和，同时它还是制约人们行使这些权利的一种 规则。 英国学者 ! ・阿贝尔在他的 《劳动—— —资本合伙 制： 第三种政治经济形式》 一书中对产权作了如下分 析： “我所说的产权意思是： 所有权， 即排除他人对所 有物的控制权。 使用权， 即区别于管理和收益权的对 所有物的享受和使用权。管理权， 即决定怎样和由 谁来使用所有物的权利。分享残余收益或承担负债 的权利，即来自于对所有物的使用或管理所产生的 收益和成本分享和分摊的权利。对资本的权利， 即 对所有物的转让、 使用、 改造和毁坏的权利。安全的 权利， 即免于被剥夺的权利。转让权， 即所有物遗赠 给他人或下一代的权利。以上尚未列举的一些权 利，即不对其他权利和义务的履行加以时间约束的 权利， 禁止有害使用权利的权利。 产权还指支配重新 获得业已失去的所有权的规则” 。 从上可以看出，我国现阶段规范的水权除了转 让权外，与产权的其他相关权利都没有根本不一致 的地方。在我国的 《取水许可制度实施办法》 中， 对 水资源的使用权的转让有所规定，在第二十六条中 明确 “取水许可证不得转让” ； 在第二十八条中明确 “依照取水许可证取得的水， 非法转售的， 将吊销其 取水许可证” ； 第三十条明确 “转让取水许可证的， 由 水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门 吊销取水许可证， 没收非法所得” 。 从中可以看出， 与其他产权属性不一样， 我国的 水权可以通过行政方式重新分配，但是不能自由转 让。然而， 如果把水权放到商品经济条件下来看， 将 水资源作为生产要素的一部分来分析，水权的不可 转让便导致产权的不完整，其自身作为产权的一部 分也是不完整的，因为在商品经济条件下的水权一 经确立， 它是有着其内在特征和自身要求的。通过 对水权的运行作些分析就能看清楚。 首先看看作为生产资料的水资源产权的运行 过程。 水权不是独立存在的。从水的使用权部分看， 在 市场经济条件下， 它是一种价值形式， 是作为具有特 定价值的生产资料 （进入市场的作为生活资料的水首 先也是作为生产资料而得到生产的） 的使用和受益 权， 它常常是与其他的生产要素的相关权利一起构成 经营者完整的产权， 它随着产权的运动而运动。产权 运行， 是指产权的不断流动 （交易） 以实现资源合理配 置的过程， 它包括产权界定、 产权安排和产权经营。 产权界定是政府用法律规定资源的归属，赋予 某一主体一系列有限制性活动的权利。对于水来 说， 人们通过取水许可的方式， 获得法定的水产权。 有了明确的产权界定， 才能进行产权的运行， 这是必 要条件。产权安排就是在产权界定的基础上选择一 种资源配置的交易方式或几种交易方式的组合。通 常在实践中， 产权安排是通过市场交易、 企业交易 和政府交易三种方式的组合而得以完成的。在这其 中， 市场交易是指法律上平等的自然人或法人按照 平等互利的原则所进行的权利转让或转移， 表现为 生产要素的横向流动； 而企业交易和政府交易是产 权的纵向流动， 它们是通过权利的让渡使生产要素 在一个企业之中进行重新组合的过程或使不同的 企业在社会生产中形成合理的、 高效的关系。产权 经营是产权运行的实际操作阶段， 通过产权主体依 法对其拥有的资产按照等价交换的原则进行有偿 买卖和转让。通过从产权界定到产权经营， 产权运 行的完整过程就被呈现了出来。 从产权运行的过程不难看出， 在商品经济条件 下， 产权运行是资源配置的重要手段。由于各项生 产资料和资源首先必须作为清晰的产权形式才能 得到有序流动 （根 据 科 斯 定 理 ， 只有在产权界定是 清晰的情况下，市场机制才能导致最有效率的结 果） ， 因而， 所谓 “使 市 场 在 国 家 宏 观 调 控 下 对 资 源 配置起基础性作用” ，实际上就是肯定和强调了在 国家宏观调 控 下 产 权 在 市 场 机 制 下 正 常 运 行 的 重 要 作 用 。当然， 作为 生 产 要 素 的 水 资 源 ， 其使用权 也不可避免地要在市场经济的产权运行这一基本 经济行为中进行运行。 产权重组是市场经济中最基 本的现象之一，规模经济的形成尤其有赖于它， 因 此， 水权制度与市场经济的相适应， 将有助于理清 产权交易中的问题。 其次， 从商品经济的实际内容来考察这一问题。 马克思认为，商品物的交换是通过它们的监护 人的所有权的交换关系来发生的。他说： “为了使这 些物作为商品彼此发生关系，商品监护人必须作为
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所有制的直接反映而作的定性规定。没有商品交换 的需要，水资源也只是以其使用价值作为存在的惟 一形式， 并且由于缺乏法制， 在水资源的权属问题上 具有随意性。在这种条件下， 尽管水权可分解为所有 权和使用权， 但不仅界限不清， 而且缺乏分解的必要 性。只有在商品经济条件下， 水资源作为一种价值形 式存在时， 使用权的分离才成为必然和必要， 因为它 作为一种纯经济形式必然要摆脱掉附属于其上的政 治或社会的 “混杂物” ， 才能平等自由地进入市场。马 克思曾强调，使用权的分离是产生于对他人财产进 行支配， 以实现其价值的需要， 而这种支配权的获得 是由于有了信用制度。在分析土地所有制时， 马克思 指出： “一方面使土地所有权从统制和从属的关系下 完全解放出来，另一方面又使作为劳动条件的土地 同土地所有权和土地所有者完全分离……这样， 土 地所有权就取得了纯粹经济的形式，因为它摆脱了 它以前的一切政治的和社会的装饰物和混杂物。” （ 《资 本 论 》 第三卷， 人 民 出 版 社 %&’( 年 版 ， 第 #&#、 。 #&’ 页） 从上述理论分析可看出，水权中的不同内容不 仅是可分的， 而且在市场经济条件下， 这种分离是必 然的且必要的。因此， 水的使用权不仅不排斥市场， 反而一定程度上是与市场分不开的，因为只有在市 场中其从所有权中分离出来的内在要求才能得以实 现。这样， 我们就发现， 我国的水权既具全民所有性 又可具市场化特征。在市场经济体制得到初步建立 的今天， 我国的水权制度应与上述特征相适应， 即既 要强调、 体现和保证国家 （全民） 对水资源的所有权， 又要符合市场经济的要求。
加了转型的难度。再者， 由于水资源有它自身的特 殊属性， 如产权确定的模糊性、 市场失效性以及水 资源作为国民经济的基础所产生的与其他产业的 巨大关联性等都深刻地影响到水权制度的确立。许 多年来， 我国的水权制度正是因缺乏深厚的理论基 础和超前的理论研究而导致在水权重新确立过程 中发展滞后于形势而不断地被动地受到来自外界 拉动的状况。根据结构决定功能的原理， 把我国水 行业滞后于市场经济取向的改革之整体发展部分 地归咎于各项水制度的滞后一点也不过分。水权制 度尽管自身有诸多的特殊性， 但它必须是建立在市 场基础上的上层建筑， 这已是毫无疑问的， 问题是 如何既保证市场在水资源配置过程中的有效性又 避免市场失效所带来的一系列问题。回避市场、 排 斥市场是不可能的， 积极的态度应是如何响应。 我国把行政配置作为资源配置的基础手段， 资 源的运动失去有偿让渡的涵义。因为它失去了产权 的价值形态， 资源只是在进行着分配， 通过计划使资 源的这一分配过程完成。 为了完成这一工作， 需要建 立庞大的管理机构，而且为了保证配置的有效性和 合理性， 国家还必须追踪各部门的要求、 各行业的发 展方向。 但是对于水资源来说， 由于其高可分性和低 专有性，在市场经济条件下延续行政配置模式还是 有其客观作用。 如减少水资源流动的盲目性。 由于水 资源本身既是工农业的必需资源，更是人们生活必 不可少的资源。 在其流动方向上， 必须保障人们的生 活用水、 环境用水和各经济部类用水， 而另一方面， 由于水资源的高可分性和低专有性， 在市场中， 水资 源朝着高附加值部门方向流动，从而使社会各部门 对水资源的平等要求受到损害，使水资源的配置在 整体上呈现不合理性，在这里，市场有其失效的一 面。 通过行政手段来配置水资源， 并通过法律加以确 立， 能使区域和行业的水资源分配额固定化， 从而基 本满足各方面对水的要求，以最大限度地减少市场 条件下由于高可分性可能带来的部分区域、部分行 业的严重缺水以及低专有性可能带来的恶性水源争 执。 我国是一个水资源稀缺的国家， 同时又是人口众 多的国家， 保证各区域的用水， 特别是对缺水地区进 行水量平衡有着超出经济价值之外的意义；另一方 面，保证农业用水以及其他关系到国计民生的产业 的用水， 促进其发展， 同样有着无法衡量的意义。因 而， 在我国水资源的行政配置是具有其现实性的， 并
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水利发展研究
２００５． ５
有自己的意志体现在这些物中的人彼此发生关系， 因 此， 一方面只有符合另一方的意志……才能让渡自己 的商品， 占有别人的商品。 可见， 他们必须彼此承认对 方是私有者（私有者在这里有合法占有者的意思， 作 者注） 。 这种具有契约形式的……法权关系， 是一种反 映着经济关系的意志关系。” （ 马克思 《资本论》 第一 卷， 人民出版社 !"#$ 年版， 第 !%& 页） 。反过来看， 商 品交换不仅仅是商品物的交换，更深层的是一种所 有权的让渡， 商品交换的实质是商品所有权的交换。 因此， 在商品交换过程中， 生产要素通过劳动形成的 商品物的转移， 就是生产要素的转移 （劳动本身就是 一种生产要素） 。一个公司的各种生产要素的占有权 （或法人财产权） 是通过有偿方式从原始所有者处获 得的 （即便产权是按企业交易这一方式安排， 产权的 原始主体也不是毫无费用地就放弃产权而交给法人 主体， 而是原始主体与法人主体并存， 原始主体仍然 具有原始产权的受益权） ， 因而， 商品的交换就是这 些生产要素的占有权的消减和补充。不管你意识或 没意识到， 水的使用权实际上在商品的不断交换过程 中， 以物化形态不断地得到运动。 因而可看出， 在商品 经济条件下， 水权不仅不排斥市场， 而且其实际内涵 要依赖于市场体现出来。 因此， 除非放弃商品经济， 否 则， 水权的转让总会自行运行下去。 从以上论述可看出，水权的转让实际上是市场 经济的一种内在的必然的要求，以行政方式限制水 权转让， 实际上并不能制止水权在市场中的运行， 而 只能限制其运行。但是， 从一个企业来看， 作为基本 需要的水权在市场中的交换总是会以各种各样的方 式持续下去， 而毫无原则地限制水权转让， 只会限制 那些超出需要的或多余的水发挥其应有的效益。完 全排斥市场的配置作用， 仅依赖于行政配置， 固然有 其历史根源和存在的现实依据， 然而， 其局限性也是 显而易见的， 从未来着眼更是如此。下一部分将对 资源的行政配置作一简略分析。