非经营性政府投资项目代建制试点探析

非经营性政府投资项目代建制试点探析
国务院关于投资体制改革的决定明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”之后，全国各地都在大力推进。

目前全国各地大力推进推进“代建制”。

对项目管理的各个方面进行分析比较，从中可以看出国家加快推行“代建制”的积极意义。

标签：非经营性；政府投资项目；代建制；探析
1、代建制度分析简述
长期以来，非经营性政府投资项目多数实行建设单位自行管理的单一模式，这就造成了“缺少专业化管理”，“‘三超’现象普遍”，“较易滋生腐败”三个主要方面的问题。

在z政府项目的代建中，实现了投资人、使用人、代建人分离的作法。

投资人是市发改委代表政府对项目进行投资管理；使用人是学校，提出使用功能需求及参与建设项目的监督管理；代建人是国有建设公司组织实施建设。

z政府项目的代建将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，割断建设单位与使用单位之间的利益关系。

2、比较传统的模式与代建制最大的差别在于以下六种
(1)以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价以及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束；
(2)建立了三者之间的相互约束的监督机制，在项目施工发包、主要设备材料采购上均能严格执行国家招投标制、合同管理制、施工监理制、项目法人制等制度，有利于从体制上铲除腐败的土壤；
(3)克服了各参建单位的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益；
(4)使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力；
(5)投资使用不会偏离，项目建成后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。

(6)项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。

从这点看，不仅有别于以前的传统模式，同前几年的“交钥匙”工程也有本质差别。

所以代建制是从管理体制上根本解决了上述三个问题。

3、项目代建工作中的要点分析
(1)前期工作深度把关。

前期工作的开展深度最能体现专业代建机构的优势，这主要是因为：
①高度重视前期工作，专业单位都深知前期工作越深入，后面的工作就越顺利，风险越小。

本项目的代建人就专门成立了由10人组成的前期工作部。

②环境因素以及客观要求。

只有专业机构才有必要长期设置这样一个部门，也只有专业机构才有机会长期有项目来培养锻炼这样一个部门。

我们有句俗话说“就算是跑文件也是很专业的”。

③熟悉国家基本建设程序。

随着基本建设程序的完善，项目前期手续涉及行政管理部门越来越多，计划、规划、国土等20多个部门，如对基本建设程序不熟悉，难免走弯路。

④研究策划是重中之重。

传统的建设单位将前期工作理解为是简单的跑手续，其实不然，这是一个研究项目工程如何建设的过程。

(2)投资控制严把关。

①执行限额设计规定。

代建人深知加强对设计阶段的管理对于从根本上杜绝建筑工程“三超”现象及对资源的有效节约起到事半功倍的作用。

代建人不仅要求控制好总投资，对重要的分项施工图设计也要求进行限额设计，不能超过初步设计批复的范围。

施工图完成后立即组织中介机构进行施工图预算的编制，审核施工图是否超过了概算，如果超过了概算将不能进入下一步工作。

严格执行限额设计是Z政府项目代建过程中最成功一面。

②概算、预算控制的手段。

在z政府项目的代建管理中，初步设计概算、招标工程预算、工程量清单是我们进行项目管理的重点，所以工作都是围绕这“两算一单”来开展。

具体操作是：
(1)首先严格执行招标工程预算不能超概算这个原则；
(2)如果因种种原因，较招标预算和工程量清单发生变更，需待设计施工图深化编制预算后，报投资人审查认可备案后再施工；
(3)一次成功的为变更。

2007年上半年，市委确定Z政府项目改制，学科设置变化，要求实验楼的功能相应调整，要求增加计算机教室、汽车教学车间。

当时实验楼已完成主体和电气安装，要进行设计变更，返工量很大。

代建单位立即请示投资人，投资人与使用人研究确定了功能调整方案，之后代建人与施工、监
理、设计历经十余次调整优化电气施工图及设备基础图，通过这一系列措施，少增加了约90万元的返工费。

③严格执行设计变更的规定。

为防止施工单位恶意低价中标再变更设计的现象，在招标时约谈项目经理，重申招标文件并告知变更程序，促使有此打算的施工单位知难而退。

施工中将概算、清单都印发施工单位，监理单位，每周例会进行核对，警钟长鸣。

预计通过一系列的控制，代建制的实施可使z政府项目较概算节约投资约3000万元。

(3)使用需求、功能的最后确定。

由于本项目代建人进驻时初步设计已由使用人完成，大的功能已成型，实施代建后主要是对细部的使用功能进行确定。

①许多产品的选样发挥了代建单位专业的优势。

如环境工程中，由于实施过多个城市广场的环境工程，了解各种树种在郑州的生长情况，这些专业知识不仅帮助了使用人的功能确定，还优化了设计方案。

②对于大型的设备，如体育馆的电子计分牌，行政办公楼的电梯等，在报经政府采购前都要与使用人和设计院选定功能、色彩及各种技术参数。

(4)识别项目干系人，做了详细的管理计划。

①委托人与使用人是最核心的干系人，他们的所有诉求都要重视，可是他们的诉求很多时候是矛盾的。

所以我们在此也做了很大努力，如定期报送简讯与报表，让委托人、使用人随时掌握工程进展情况；定期组织项目工作会，与委托人、使用人共同研究解决问题，甚至是些很具体的问题。

②施工单位、监理、设计、设备供应商、地勘等参建单位我们视为直接干系人，他们是项目顺利完成的坚实基础，尽量为他们创造好的环境，让他们高效工作。

统一工作计划、按时召开周例会是很好的方式沟通。

③另外还有审计、财政等项目干系人的协调，主要是依靠代建人长期从事政府投资项目的经验，熟悉相关职能部门的办事程序、职能分工及相关要求。

所以在拨款、政府采购、规划、建管等行政许可方面，发挥了自身的优势，提高了效率，争取了时间。

4、结语
通过z政府项目代建，针对非经营性政府投资项目一般都存在时间紧，任务重，程序较多，接受审计的特性，还有以下一些建议：
(1)前期还应要保证充足的时间来讨论使用人的细节功能需求。

(2)对网架、音响等有专利性质，设计又不能完成大样的工程，应采取设计总承包方式进行招标，投次人和代建人的变更及投资如何控制上还有待商榷。

(3)在变更上，什么样的变更代建单位可以自行处理，什么样的变更必须报经委托人认定，应该明确一个规定。

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