我国政府各类收入

我国政府各类收入的简要分析与建议

一、我国政府各类收入的构成及管理现状

1．有关概念界定

政府收入是政府凭借行政管理者和公共资产所有者身份参与国民收入分配而取得的资金收入，是实现国家职能的物质基础和财力保障，包括各种税收、依法获得的行政事业性收费等非税收入，以及国有资产出租、出让或出售获得的资本性收入。

从收入形式来说，我国政府收入分为税收收入、非税收入和其他收入；从预算管理的角度来说，政府收入分为预算内收入（又分一般预算收入、基金预算收入）、预算外收入和制度外收入；从来源属性来说，政府收入又可分为公共权力收入、公共产权（资产、资源）收入、公共服务收入、接受捐赠收入等。政府各类收入的逻辑关系体现为如图1所示。

目前，我国财政预算报告中公布的“财政收入”口径为财政预算收入，主要包括：各项税收和非税收入，非税收入的种类比较多。目前已经纳入一般预算管理的非税收入大致包括6大类：第一类是专项收入，主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后上缴收入等等。第二类是行政事业性收费收入。第三类是罚没收入。第四类是国有资本经营收入。第五类是国有资源（资产）有偿使用收入。第六类是其他收入，包括利息收入、基本建设贷款归还收入、基本建设收入、接受捐赠收入等。此外，我国还存在较多的非税收入没有纳入到预算体系，通过财政专户进行管理，或者在预算外专户进行管理。

国际货币基金组织(IMF)的政府财政收支统计体系是世界上运用最为广泛的政府收入统计体系，它将政府收入划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类。资本收入通常编制专门预算，经常性收入包括税收收入和非税收入。但无论政府以哪种形式取得收入，都纳入预算管理，即政府收入就是财政收入。我国由于特殊的体制转轨国情，目前还存在较大规模的预算外收入。预算外资金收入是指行政事业单位为履行政府职能、弥补事业发展经费不足，依据国家法律、法规或具有法律效力的规章收取或提取，通过财政专户或预算外专户管理的财政性收入，包括行政事业性收费、罚款罚没、主管部门集中收入、其他预算外收入等。这些收入与预算内非税收入性质相同，都是通过政府行为征收的，具有强制性和无偿性等特征。1996年国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》，明确预算外资金是财政性资金。

社会保障基金是否属财政收入是一个颇有争议的问题。社会保障基金一般应通过征收社会保障税或建立个人账户式以社会保障基金方式筹集。前者采取的税收形式与其他预算内收入一样，属于政府财政收入。后者由个人和单位各自按工资的一定比例缴纳，并以个人账户方式保存，对其是否应纳入政府财政收入，国际上有不同处理办法。IMF认为凡是由政府部门征收和管理的社会保障基金，应纳入政府财政收入，凡是由金融机构管理或代为管理的社会保障基金，不应纳入政府财政收入。我国社保基金，是政府经办机构按国家政策规定征收并由政府部门进行管理的资金，按照IMF的划分方法应纳入政府财政收入范围。但是目前我

国的社会保障基金采取社会统筹与个人账户相结合的办法，个人账户部分按其所有权性质，不应纳入政府财政收入范围。

2．财政收入总量及增长变化

2007年，全国财政收入51304亿元，其中税收收入45613亿元，占88.9％，非税收入5691亿元，占11.1％。除上述纳入一般预算的财政收入外，我国还有其他政府性收入，主要包括三峡工程建设基金、南水北调工程基金、铁路建设基金、养路费等政府性基金收入4200亿元（不包括中央财政外汇经营基金收入15500亿元，国有土地使用权有偿使用收入6934.37亿元），未纳入预算管理的行政事业性收费6630亿元，社会保障基金8147亿元(按2006年决算数6789亿元增长20％推算)，土地出让净收益为4182亿元 (土地出让总价款收入11948亿元扣除补偿农民部分)。

2003年～2005年，全国财政收入连续突破2万亿元、2.5万亿元、3万亿元，2006年接近4万亿元，2007年突破5万亿。2003年～2007年，全国财政收入累计超过17万亿元，比上一个五年增加10万亿元，年均增长22%。近些年来财政收入的较快增长，总体上是我国城镇化、工业化、现代化、国际化和经济发展方式转变累积成果的正常释放，是在新一轮经济周期内我国经济高位平稳运行、又好又快发展的客观反映。同时，财政收入快速增长（高于GDP增速）也是经济结构优化、企业效益提高、物价上升等多方面因素综合促成的结果，并不是国家从制度上加重税负的结果。

3．目前政府各类收入的使用管理状况

在财政一般预算外，政府性基金收入已单列基金预算管理，收入按规定用于国家重点工程建设、道路养护等；社会保障基金，主要用于发放养老金等；土地出让金已纳入地方政府预算，主要用于土地复垦、农田建设、城乡基础设施建设；行政事业性收费在财政专户管理。税收是政府筹集财政收入最规范的形式，是可以统筹安排用于民生的主要资金来源；非税收入则大多专款专用，特别是不合理、不合法的收入，很难统筹安排用于改善民生。一些地方非税收入偏多，占财政收入的比重达到30％左右，实际税负却较低，存在以费挤税的现象。

二、当前政府各类收入运行存在的主要问题

1．收入结构尚不合理，税收之外的政府性收入较多

在市场经济发达国家，政府收入基本就相当于税收收入，税外收入很少。中国经济处于相对特殊的体制转轨进程中，政府预算外收入较为复杂，政府收入组成结构中税外收入还占有相当大的比例。纳入财政一般预算的非税收入占财政收入的11.1%，还有更多在财政专户管理、预算外资金和预算外之外的各种形式的收入。

尽管经过多次清理、取消、消减，目前各类收费项目仍然为数不少，中央各部分涉及的收费项目仍多达几百项，有的地方收费项目更有上千种之多。据财政部门统计，2003年—2006年期间清理各种乱收费共减轻企业和个人负担300亿元左右，但总的收费规模仍在不断增长，根据财政统计，我国纳入预算和预算外的行政事业性收费从2004年的5000~6000亿元上升到目前1万亿左右的规模。尽管政府三令五申要清理、整顿各种乱收费和不规范收费，但是情况总是此消彼长，老项目消失了，新的项目又出现了，企业和居民总是感觉自己到处在交费。2007年，有全国人大代表调查发现，北京一些企业所承受的来自各个政府职能部门的收费项目，仍然多达200多项。仅个体工商管理费一项，全国各级工商行政管理机关的年收入就超过200亿元。而根据有关调查，问题则更为严重，2004年，