海峡两岸行政法比较_1

海峡两岸行政法比较
中国大陆行政法与台湾地区行政法比较，既有区别，也有联系。

这种区别和联系既从整体上表现出来，也在具体法律、法规上表现出来。

本文拟从三个方面对两岸行政法作一比较研究。

一、两岸行政法整体比较
（一）两岸行政法的区别
两岸行政法在整体上的区别主要表现在下述五个方面：
1.中国大陆行政法发展较晚，台湾地区行政法发展较早。

中国大陆在八十年代以前，行政法一直不受重视，很多人甚至不知行政法为何物。

直到八十年代以后，伴随着改革开放的进程，中国大陆行政法才逐步发展起来。

台湾地区则不同，由于行政法院一直存在，诉愿制度和行政诉讼制度有了几十年的历史，再加上一批行政法学者、教授的著书立说，行政法在台湾地区有着较深较广泛的影响。

从五十年代到九十年代，台湾地区行政法发展的速度虽然并不很快，但它几乎没有中断过。

2.中国大陆行政法现在还较不完善，台湾地区行政法相对较为完善。

中国大陆行政法虽然在八、九十年代有了长足的发展，但由于发展时间尚短，很多法律、法规现在还未能制定出来，很多行政法制度还没有建立。

再加上目前正处在由计划经济体制向市场经济体制的转变阶段，过去已有的法律、法规、制度有的已经过时，有的需要修改，故法制更显不完善。

台湾地区的情况则不同，行政法的立法几十年一直在持续着，所以，在许多领域，其法律、法规、制度比中国大陆相
对要完善。

例如，行政组织法、公务员法、行政监督法、行政救济法等，台湾地区的立法均比中国大陆完善。

3.中国大陆行政法的法规、规章形式较多，台湾地区行政法法律为多。

中国大陆过去由于实行计划经济体制，行政权力相对强大，立法机关的作用发挥不够。

因此，国家每年由立法机关制定的法律不多，而由行政机关制定的法规、规章的数量远远超过法律（法规数量相当于法律数量的十倍以上，规章数量则更多）。

在行政法领域，这种情况更为突出。

例如，《行政复议条例》、《行政法规制定程序暂行条例》、《行政监察条例》、《行政人员奖惩暂行条例》、《审计条例》等，都是国务院制定和颁布的行政法规。

而在台湾地区，相应领域的行政法形式多是法律，如《诉愿法》、《请愿法》、《法规标准法》、《监察法》、《公务员惩戒法》等。

4.中国大陆行政机关制定规范文件有层次之分，台湾地区行政机关制定的规范文件无层次之分，统称“命令”。

中国大陆行政机关制定的规范文件分为三个层次：行政法规、规章、其他具有普遍约束力的决定或命令。

行政法规由国务院制定，其名称有条例、规定、办法。

规章由国务院部委、省级政府、省会市政府、国务院批准的较大的市的政府制定，其名称有规程、规则、标准、措施、实施办法、实施细则等。

其他具有普遍约束力的决定或命令则由一般行政机关制定和发布，其名称更繁多，[1]而台湾地区行政机关制定的规范文件统称命令，其具体名称为规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。

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5.中国大陆法院对行政机关制定的规范文件区别对待，台湾地区
法律对于行政机关制定的规范文件在法院的适用力没有作区别规定。

根据中国大陆行政诉讼法，中国大陆法院审理行政案件，对于行政法规是作为审理依据，对于规章，是予以“参照”，对于具有普遍约束力的决定、命令是不予适用，而只作为行政行为的一种证据和法律事实考虑。

而在台湾地区，法律对于行政命令在法院的适用力没有作区别规定。

但是，在学说上，命令被分为不同种类，不同种类的命令被认为具有不同的效力。

例如，台湾地区行政法学者林纪东先生将命令分为紧急命令、委任命令、执行命令、行政规则四种，各种命令均具有不同的效力，紧急命令的效力甚至可以超过法律。

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（二）两岸行政法的联系
两岸行政法的联系主要表现在下述三个方面：
1.两岸行政法均奠基于中华文化之上，在许多方面有着共同的文化精神。

两岸行政法虽然有很多区别，但是二者毕竟共同奠基于中华文化之上，因此，二者在许多方面体现着共同的文化精神。

例如，孔孟的儒家思想（重礼义、重教育、和为贵等），商韩的法治理论，包公海瑞的刚直、廉洁和严格执法，孙中山的“天下为公”，在两岸行政法的立法、执法中均有一定体现和反映。

同样，华夏文化中的某些消极因素，如重人情关系，重长官意志，轻民主，轻法律程序等，在两岸行政法中，特别是在两岸早期的行政立法、执法中，也都可以找到受之影响的痕迹。

2.两岸行政法均既受欧洲大陆法系的影响，也受英美法系的影响，但受前者的影响大于后者。

无论是中国大陆，还是台湾地区，其行政
法均既受欧洲大陆法系行政法的影响，也受英美法系行政法的影响。

例如，两岸行政法主要均采用成文法的形式；在行政诉讼制度上，中国大陆采取在普通法院内专设行政审判庭的模式，台湾地区采取行政法院的模式等，均是受欧洲大陆行政法的影响。

而在行政行为方面，特别是在行政主体对相对人权益作出不利处分方面，两岸现在都开始重视行政程序，重视体现公开、公平、公正原则的有关程序制度（如听证制度）在行政过程中的运用等，应认为是受英美法系行政法的影响。

此外，两岸行政裁判制度的建立和发展等，也应认为是受到了英美法系行政法的影响。

当然，就整体来说，两岸行政法受欧洲大陆法系的影响要大于英美法系。

3.两岸行政法的体例、结构和法律名词术语大体相同。

在行政法的形式上，两岸行政法律文件的体例、结构和法律名词术语尽管也有某些区别，但大体相同。

例如，中国大陆《行政法规制定程序暂行条例》规定，行政法规的内容用条文表达，每条可以分为款、项、目。

法规条文数多的，可以分章，章还可以分节。

[4]台湾地区《法规标准法》规定，法规设条，条得分项、款、目。

法规内容繁复或条文较多者，得划分为编、章、节。

[5]就法律名词术语上讲，两岸行政法有同有异，但同者多，如“行政组织”、“行政机关”、“行政行为”、“行政救济”、“行政诉讼”等，其涵义有的大体相同，有的略有差异。

当然，对于同样的概念或涵义相近的概念，两岸行政法使用完全不同的术语表达的情况也是有的，例如，中国大陆的“行政复议”相当于台湾地区的“诉愿”；中国大陆的“行政处理”相当于台湾地区的“行政处分”；中
国大陆的“行政处分”相当于台湾地区的“公务员惩戒”；中国大陆的“行政法规和规章”相当于台湾地区的行政“命令”；中国大陆的“治安管理处罚”相当于台湾地区的“违警罚”，等等。

这些不同术语的内涵外延虽有差别，但差别不大。

二、行政实体法比较
本文主要从具体法律、法规上比较两岸行政实体法的现状。

本文使用的“行政实体法”是相对于行政诉讼法而言的，它既包括行政组织法、公务员法、行政管理法、行政监督法、行政救济法，也包括相应的程序法，如行政组织建立的程序、公务员任用的程序、行政行为实施的程序、行政救济申请和取得的程序。

很显然，这些程序法和行政实体法是紧密结合在一起的。

没有这些程序法，也就没有行政实体法。

（一）行政组织法比较
中国大陆的行政组织法主要有《国务院组织法》、《地方组织法》。

在五十年代，还有《大区政府组织通则》、《省政府组织通则》、《市政府组织通则》、《县政府组织通则》以及有关部委的组织条例、组织简则等。

五十年代以后，政府组织发生了变化，但这些组织通则、组织条例、组织简则并没有随之修改，从而都先后实际废止了。

因此，中国大陆目前面临着繁重的行政组织法的立法任务。

在台湾地区，行政组织法主要有《行政院组织法》、《考试院组织法》、《监察院组织法》，行政院各部会的组织法，如《财政部组织法》、《交通部组织法》、《蒙藏委员会组织法》、《侨务委员会组织法》以及《省政府组织法》、《市政府组织法》等，其体系基本已趋完善。

（二）公务员法比较
中国大陆正准备建立公务员制度，《公务员法》尚在草拟过程中。

《公务员法》出台前调整整个公务员制度的《国家公务员暂行条例》已经颁布实施。

在此之前有关人事管理方面的法律、法规主要有《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、《关于老干部离职休养的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇的规定》等。

这方面的法律、法规文件很少，长期以来，中国大陆调整人事管理的主要是大量的政策性文件。

在台湾地区，目前亦无调整公务员制度的总法典，但有关单行法相当完善。

如《公务人员任用法》、《公务人员俸给法》、《公务人员考绩法》、《公务员惩戒法》、《公务人员保险法》、《公务人员退休法》、《公务人员抚恤法》、《公务职位分类法》等。

（三）行政管理法比较
行政管理涉及很多领域，我们这里仅对两岸某些主要领域的有关法律、法规加以比较。

在治安和安全管理领域，中国大陆主要有《治安管理处罚条例》、《居民身份证条例》、《消防条例》、《公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》、《保守国家秘密法》等；台湾地区主要有《警察法》、《违警罚法》、《护照条例》、《户籍法》等。

在民政和内务管理领域，中国大陆主要有《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《婚姻登记办法》、《军人抚恤优待条例》、《社会团体登记管理条例》等；台湾地区主要有《工业团体法》、《商业团
体法》、《工会法》、《农会法》、《渔会法》、《团体协约法》、《军人抚恤条例》、《军人及其家属优待条例》等。

在外事军事管理领域，中国大陆主要有《兵役法》、《军事设施保护法》、《现役军官服役条例》、《现役士兵服役条例》、《外交特权与豁免条例》、《外汇管理暂行条例》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》等；台湾地区主要有《兵役法》、《宪兵勤务令》、《海上捕获条例》、《管理外汇条例》、《政府发展经济社会向国外借款及保证条例》等。

在财政金融管理领域，中国大陆主要有《会计法》、《注册会计师条例》、《国家预算调节基金征集办法》、《税收征收管理法》、《银行管理暂行条例》、《现金管理暂行条例》、《金银管理条例》、《债券管理暂行条例》等；台湾地区主要有《会计法》、《预算法》、《决算法》、《国有财产法》、《银行法》、《税收稽征法》等。

在经济、资源和环境管理方面，中国大陆主要有《全民所有制工业企业法》、《破产法》、《商标法》、《计量法》、《标准化法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《城市规划法》、《环境保护法》等；台湾地区主要有《商业登记法》、《国营事业管理法》、《电业法》、《矿产法》、《森林法》、《水利法》、《渔业法》、《原子能法》、《商标法》、《专利法》、《标准法》、《土地法》、《区域计划法》、《水污染防治法》、《空气污染防治法》等。

在文化教育卫生及社会管理方面，中国大陆主要有《文物保护法》、《著作权法》、《义务教育法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《统计
法》、《档案法》等；台湾地区主要有《出版法》、《著作权法》、《广播电视法》、《文物保存法》、《国民教育法》、《大学法》、《专科学校法》、《高级中学法》、《食品卫生管理法》、《老人福利法》、《儿童福利法》等。

（四）行政监督法比较
中国大陆在行政法制监督方面，主要的法律、法规有《行政监察条例》、《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、《审计条例》、《监察机关调查处理政纪案件试行办法》等。

目前，中国大陆正在制定《监督法》，《监督法》将调整人民代表大会和人大常委会对政府的监督。

此外，《行政诉讼法》实际确立了司法机关对行政机关具体行政行为的监督。

在台湾地区，行政监督方面的法律、法规主要有《监察法》、《监察法实施细则》、《审计法》、《审计法实施细则》等，此外，有关法律、法规也规定了对行政的立法监督和司法监督。

（五）行政救济法比较
中国大陆行政救济方面的法律、法规，目前主要是《行政诉讼法》、《行政复议条例》及《国家赔偿法》。

除此以外，《申诉法》正在草拟过程中，其出台日期则暂时还难以确定。

在台湾地区，行政救济方面的法律主要有《请愿法》、《诉愿法》（相当于中国大陆的《行政复议条例》）、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》体系已基本完备。

三、行政诉讼法比较
（一）行政审判机关
1.审判组织。

依据台湾地区现行行政诉讼法和行政法院组织法的规定，行政法院管理行政诉讼审判事务；行政法院不是普通法院的一部分，而是与普通法院相并立的独立的司法机关。

中国大陆不设专门的行政法院，而由普通法院审理行政案件。

在普通法院内部，设行政审判庭，具体审理行政案件。

2.审级制度。

台湾地区仅设立一所行政法院，亦即行政诉讼采一级一审制，无上诉审法院，因而一经行政法院裁判，即为终审裁判，行政法院既是初审又是终审的行政案件审判机关。

中国大陆设四级普通法院，审理行政案件的审级制度与审理民、刑事案件相同，都实行两审终审制。

故此，中国大陆行政诉讼法中专门设有“管辖”一章，具体规定了行政案件的级别管辖、地域管辖和裁定管辖。

而台湾地区行政诉讼法则无需对管辖作出规定。

（二）受案范围
1.两岸在行政诉讼受案范围上的共同点主要有：
其一，提起行政诉讼的对象都限于行政处分（具体行政行为），而且是“违法”行政处分（认为具体行政行为违法）。

为明确起见，中国大陆行政诉讼法还特别补充规定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令（即抽象行政行为），法院不予受理。

其二，违法行政处分都既包括行政机关以作为形式出现的行政处分，也包括行政机关以不作为形式出现的行政处分。

就不作为形式而
言，台湾地区未限定范围，中国大陆行政诉讼法则明确规定了三类，即认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。

其三，都规定了当事人可以提起行政诉讼附带行政损害赔偿之诉。

其四，违法行政处分损害的是作为公民身份的权利，而不是作为公务员身份的权利，如果损害的是作为公务员身份的权利，不得提起行政诉讼，而只能通过诉愿等行政救济手段解决。

为此，中国大陆行政诉讼法作了明确的排除性规定。

2.两岸在行政诉讼受案范围上的不同点主要有：
其一，在确定受案范围的方式上，台湾地区采用的是概括式，即对行政机关的违法处分不服，均可提起行政诉讼；中国大陆则采用的是混合式（又称结合式），即在概括规定下，又作肯定列举和否定列举，将三者结合才能确定法院的受案范围。

其二，在受案范围上，台湾地区完全限于违法行政处分，排除不当行政处分；中国大陆则以违法行政处分为原则，以不当行政处分为补充（法院受理认为行政处罚显失公正的起诉）。

其三，对统治行为是否享有司法豁免权问题上，台湾地区行政诉讼法未作规定；中国大陆行政诉讼法则明确规定，因国防、外交等国家行为发生的争议，法院不予受理。

其四，中国大陆行政诉讼法规定，法律规定由行政机关最终裁决
的具体行政行为，虽然属于法院的受案范围，法院也不予受理。

台湾地区行政诉讼法中则没有这一规定。

（三）行政诉讼当事人
1.共同点主要有：其一，行政诉讼当事人的范围都包括原告、被告及参加人（中国大陆称第三人）。

其二，原告、被告及参加人的人格条件相同。

2.不同点主要有：其一，根据台湾地区的司法实践，原告起诉时，不得以两个行政机关为被告，亦即在行政诉讼中不承认存在共同被告的情况；而中国大陆行政诉讼法则承认存在共同被告的情况，亦即两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

其二，在台湾地区，行政诉讼参加人对于诉讼案件，独立提出自己的主张，即只存在有独立诉讼请求权的第三人；而在中国大陆，不承认在行政诉讼中存在有独立诉讼请求权的第三人，即使是民事诉讼意义上的无独立诉讼请求权第三人，在行政诉讼中仅限于与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人，只存在非法律上的利害关系不得作为第三人参加行政诉讼。

（四）起诉与受理
1.起诉要件。

两岸在提起行政诉讼的实质要件上是相同的，即都包括四个要件：第一，必须针对行政机关的行政处分而提起；第二，必须是该行政处分为违法；第三，违法处分与权利受损害之间存在因果关系；第四，必须由权利受损害的公民提起。

但是，两岸在提起行政诉讼的形式要件上有以下两点不同：
其一，台湾地区行政诉讼法采取诉愿前置原则，即人民对违法处分不服，必须经过诉愿、再诉愿后，才可提起行政诉讼。

而中国大陆行政诉讼法采取以选择复议（诉愿）为原则，以复议（诉愿）前置为补充。

亦即除法律、法规明确规定必须经过复议才可向法院起诉者外，是否经过复议，由当事人自己选择。

这种选择又包括两种情况：第一，当事人选择复议，对复议裁决不服，可再向法院起诉；第三，当事人选择复议，复议裁决为终局裁决，当事人不服时，不得再向法院起诉。

前一种情况是普通的做法，后一种情况极少。

其二，台湾地区的诉愿分原诉愿和再诉愿，即诉愿分为两个阶段，虽经原诉愿而未经再诉愿，也不得向行政法院起诉；而中国大陆的行政复议通常只有一级。

2.诉讼时效（起诉期间）。

两岸对起诉期间都作了明确规定，实质上都将其作为起诉要件之一。

但是，两岸在起诉的具体期限的规定上有以下不同：
其一，台湾地区因采取诉愿前置原则，故起诉期限分为两种情况：第一，作出再诉愿决定时，自再诉愿决定送达之次日起，两个月内进行；第二，逾期不作出再诉愿决定时，自提起再诉愿满3个月之次日起两个月内进行。

中国大陆因采取选择复议原则，故起诉期限分为3种情况：一是对具体行政行为不服直接向法院起诉的，自应当知道作出具体行政行为之日起3个月内进行；二是复议机关作出复议决定的，自收到复议决定书之日起15日内进行；三是复议机关逾期不作决定的，申请人
自复议期满之日起15日内进行。

由于中国大陆行政诉讼制度属初创时期，尚未成熟，故行政诉讼法又规定，法律、法规对起诉期限另有规定的，从法律、法规的规定。

其二，由于两岸对第三人的认识不同，台湾地区行政诉讼法对第三人的起诉期限作了具体规定；中国大陆则未作规定，可以理解为与其存在法律上利害关系的行政诉讼进行过程中，第三人可以申请参加或者由法院通知参加。

其三，关于期限耽误的原因及补救措施，两岸的规定是相同的，但在原因消灭后向法院提出延长期限申请的时间上有所不同。

具体说来，台湾地区规定应在原因消灭后一个月，向行政法院申请准予其起诉；中国大陆规定在障碍消除后的10日内，可以向法院申请延长期限。