关于税收政策执行绩效评估的几点思考

关于税收政策执行绩效评价的几点思考

税收政策是为执行而制定的，其内容是否合法、制度是否规范、措施是否可行、调整是否及时、执行是否到位，直接影响着税收策政的执行效果。因此为促进税收政策的科学化、精细化，为深化税制改革和重大税收政策调整提供依据，为贯彻落实国务院全面推进依法行政的要求，为提高征管质量、提升服务水平，有必要对税收政策的执行实施绩效评价。笔者结合多年基层税务工作的经验，对税收政策执行绩效评价的理念及实施谈一些粗浅的感想，以作抛砖引玉。

一、税收政策执行绩效评价的概念和目标。

税收政策执行绩效评价作为税收政策反馈体系中“制定——宣传——执行——分析——评价——反馈——调整”的重要一环，虽然在各地税务部门中有所实践，但目前尚未明确定义。笔者初步认为税收政策执行绩效评价概念可以这样表述：即通过建立科学的评价标准、考评体系和管理体系，对税收政策执行的效果进行评价，以评判是否达到税收政策设定的目标（初衷），为了解和掌握税收政策执行情况，及时发现政策执行中存在的实际问题，进一步对政策进行优化提供决策依据。

税收政策执行绩效评价目标是指根据税收政策制定的精神和初衷，在执行税收政策后所需达到的目的，笔者认为绩效目标一般应包括：

一是税收政策执行导向评价。对当地经济、社会、民生的影响，是否符合科学发展观原则，体现创业创新的要求，优惠政策的落实是否与政策制定的初衷相符。

二是税收政策执行对税收收入的影响评价。

三是税收政策可执行性评价。税收政策本身是否存在的问题和缺陷，包括与有关法律、法规、部门规章以及规范性文件存在冲突，存在政策空白，需要予以补充或完善地方；某方面规定含义模糊，是否需要加以解释或明确等。

四是税收政策执行贯彻落实情况评价。主要包括税收政策执行是否到位或是否存在违规执行等。

五是其他需评价要素。

在针对某项政策进行绩效评价时，应根据该项政策的特点来确定具体的评价目标，因此对于不同政策的执行其评价目标应是不尽相同的。如对于某项税收政

策以保障财政收入为主，则在选择评价目标时以上述第二款目标作为评价的侧重点，其他款目标为辅；又如某项政策以实现创业创新为主，则评价时以上述第一、三款目标作为侧重点，其他款目标为辅。

二、税收政策执行绩效评价的指标体系

税收政策执行绩效评价的指标体系就是充分运用信息化手段，以税收数据、统计指标、调研结论为基础，将税收政策执行结果进行量化，选择恰当的评价方法建立起税收政策执行绩效评价模型，并进行分析、评判的过程。在选择具体绩效评价指标和评价方法时应注意：

一是评价指标的选用与评价目标切实相关。如在开展民政福利企业税收政策执行绩效评价时，根据该项政策评价的目标，相应的具体评价指标可以包括该项政策对税收收入的影响值、对福利企业的影响值、对残疾人员的影响值、对减免税成本效益的影响值等。

二是评价指标的选用要具有采集性。在选取评价指标时应考虑该项指标在现实工作中的可采集性，一般来说越是微观的且直接相关的指标越容易采集，反之则很难采集或采集的准确性较低。同时，指标的设定还要与税务机关的行政层次相结合，微观的指标可设定由基层税务部门采集，而较宏观的指标由较高层次的税务部门采集。

三是指标的选用要做到宏观与微观相结合、深度调研与广泛了解相结合。指标的设置要全面反映税收政策执行效果，就需要多层次、多方位、点面结合予以反映。

四是选用评价方法时要做到定性分析与定量分析相结合。单纯的进行定性分析，在评估过程中不可避免的倾向于用主观判断代替事实分析而有失偏颇。而如果完全的否定定性分析的作用，全部实行定量分析，在实际操作中也是不可行的，因为一些指标是无法直接用数量表示出来。

可用于税收政策执行绩效评价的一些较典型的指标评价方法有：

一是公众评判法，是进行定性分析最普遍使用的方法，对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择基层税务干部、企业人员、有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益。该评价方法对难以定量分析的绩效

目标，如对社会、民生目标的评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。

二是成本——效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能较准确计量的项目评价。如评价下岗失业人员税收优惠政策时，可以不同的减免方式减免的税款作为成本，以减免后对目标的影响（如下岗失业人员的用工指数）作为收益，就可以计算出不同减免方式实施的成本效益情况。

三是数据对比法，将某一类税收政策执行后的不同时期纵向历史数据进行对比分析，或不同地区横向数据作出比较，通过对差异及变化情况的分析，可以得出政策执行是否到位及执行后的影响。如在开展税收收入的这个目标评价时，就可以运用此方法进行评价。

四是综合指数法。当税收政策执行绩效评价涉及到多个具体目标评价时，就需要运用综合指数法，各具体目标评价值乘以一定的权数比重，计算出综合经济效益指数，得出最终的绩效评价结论。

三、开展税收政策执行绩效评价试例

笔者通过分析我市05、06、07年民政福利企业的数据(见附表一)，试对新民政福利企业税收优惠政策在我市的执行情况进行绩效评价。

附表一：

（以上数据由台州市民政局提供）

第一步：明确新民政福利企业税收优惠政策执行绩效评价目标：是否更有利于鼓励企业安置残疾人员就业。

第二步：确定具体的绩效评价要素。

1、对残疾人员就业及报酬的影响。

2、对安置残疾人员企业的影响

3、对税收收入的影响。

4、对每万元税收减免成本效益的影响

第三步：建立评价指标体系，进行评价（见附表二）。

附表二：

第四步：得出绩效评价结论。通过附表二的分析，可以初步认为新的民政福利企业税收优惠政策的绩效评价的总体结果是合格的，相比原税收政策对残疾人员就业及报酬、税收减免成本效益起着推动作用，但由于大幅减少了对民政福利企业的减免税支出及减免税方式的变化，影响了部分企业安置残疾人员的积极性。

四、开展税收政策绩效评价需突破的几个难点

由于税收政策执行绩效评价还刚刚起步，在认识、制度、实践、人才储备等方面都存在一定的难点，相关的环境基础还很不完善，因此有必要在这些难点上进行突破，为绩效评价工作的顺利开展铺平道路。

（一）要突破对绩效评价认识上的困境

当前税务人员对税收政策执行的绩效管理理念尚未认识到位，在外无竞争压力，内无制度约束的情况下，缺乏追求政策绩效的内在动力。一方面体现在制定政策的上级税务部门对政策法规执行效果反应迟钝，有些政策“暂行”往往暂行十年、二十年，相当多的条款已与现实情况相脱离；另一方面体现在最了解政策