第七章 保障措施法律制度

（5）明确规定对发展中国家的特殊和差 别待遇； （6）限制了被援用方的报复权； （7）明确规定了与争端解决机制的关系。
（二）WTO时期涉及保障措施的案例
（1）欧共体诉韩国——“针对一定牛奶产品进 口的最终保障措施案”（案号WT/DS98，以下 简称“韩国保障措施案”）； （2）欧共体诉阿根廷——“针对鞋类产品进口 的保障措施案”（案号WT/DS121，以下简称 “阿根廷保障措施案” ）； （3）欧共体诉美国——“针对来自欧共体的麦 麸进口的最终保障措施案”（案号WT/DS166， 以下简称“麦麸保障措施案”）；
（三）存在的问题
保障措施的实施缺乏透明度。第19条要求采用 保障措施的缔约方书面通知缔约方全体及有利 害关系的缔约方，但第19条没有具体规定通知 的时间和通知的内容。在实践中，援用保障措 施的缔约方往往不重视及时通知，而是有意无 意地拖延通知。而且，这些通知的内容往往很 简略。这些情况导致受影响的其他缔约方无法 及时知晓也无从知道遭到保障措施的情况和原 因，更难以采取相应的对策来维护自身的合法 权利。
（二）争端解决的进程
2002年3月至5月，欧共体、中国、日本、韩国、瑞士、 挪威、新西兰和巴西等8个WTO成员先后要求与美国进 行争端解决程序下的协商。 由于美国与上述各方的协商未能达成双方满意的谅 解，2002年5月底6月初，起诉方要求争端解决机构 （DSB）成立专家组。根据起诉方与美国达成的程序 协议，美国同意对上述起诉方的请求成立单一专家组。 2002年7月25日，应争端各方要求， WTO总干事指定 了专家组成员。此外，加拿大、中国台北、古巴、马 来西亚、墨西哥、泰国、土耳其、委内瑞拉等要求作 为该案第三方参加专家组程序。
（三）该案所涉及的法律问题
该案涉及的法律问题非常多，包括专家组职权 范围、不可预见的发展、进口产品的定义、国 内产业的界定、进口增加、严重损害或严重损 害威胁、因果关系、保障措施的适当性、平行 原则、配额水平的确定和分配、发展中国家的 特殊和差别待遇、保障措施的非歧视原则等10 多个法律问题，几乎涉及了《保障措施协议》 所有实体条款的理解和适用。但专家组的审查 主要集中于其中4个问题。
（三）存在的问题
（3）没有限定保障措施的形式。第19条仅 规定援用保障措施的缔约方有权对进口 产品全部或部分中止义务或撤消或修改 减让。在实践中，缔约方不仅采取了提 高关税等形式的关税措施，还采用了禁 止进口、进口配额、进口批准等非关税 措施，对GATT的“普遍禁止数量限制”和 “透明度”的基本义务造成了严重冲击。
（二）GATT时期保障措施的适用
就适用保障措施的总体趋势看，呈现出 “∧”型发展的趋势。即从20世纪50年代 到20世纪70年代后期，实施保障措施的 数量总体上是逐渐上升，到1975年到 1979年达到最高峰，达35件，平均一年7 件，但在这之后逐年下降，到1990年到 1994年期间只适用了12件保障措施，平 均每年2件。
（四）东京回合和乌拉圭回合谈判
由于上述保障措施适用中存在的问题， 1970年后，要求澄清和完善保障措施条 款的呼声越来越强。于是，1973年发起 的东京回合谈判把对保障措施条款的改 进与完善纳入了谈判议程，但是由于各 方分歧过大，到东京回合结束时，关于 保障措施的谈判仍然处于停滞状态。最 后，东京回合未能就保障措施达成任何 协议。
（二）狭义上的“保障措施条款”
WTO的保障措施条款主要表现为GATT第 19条、《保障措施协议》、《农产品协 议》第5条、《纺织品与服装协议》第6 条以及GATS第10条等。 各国保障措施的国内法规定
二、GATT时期保障措施条款
（一）法律规定 （二）GATT时期保障措施的适用 （三）存在的问题 （四）东京回合和乌拉圭回合谈判
（一）《保障措施协议》对GATT第19条 的改进 （二）WTO时期涉及保障措施的案例 （三）保障措施和反倾销措施的不同
（一）《保障措施协议》对GATT第19条的改进
（1）明确了援用保障措施的实质条件中 的重要概念； （2）明确了援用保障措施的程序规则； （3）明确了适用保障措施“必要性”要求 的若干标准； （4）明确规定取消“灰色区措施”；
对于专家组考察并做出结论的四个主要 问题，上诉机构支持了专家组对“不可预 见的发展”和“平行原则”两个问题的结 论，推翻了“进口增加”和“因果关系”问题 的部分结论，而没有对“因果关系”问题进 行具体论证。
在WTO专家组和上诉机构先后裁定美国钢铁保 障措施与WTO规则不符后，2003年12月4日， 美国总统发布第7741号总统令，宣布从美国东 部标准时间12月5日12时起取消针对钢铁产品 的保障措施。值得注意的是，在该总统令中， 自始至终对WTO争端解决机制的裁定只字未 提，而是强调基于ITC的报告以及商务部长和 劳工部长的建议，“钢铁保障措施已经达到了其 目的，保障措施的效果由于经济环境变化而削 弱，而变化了的环境要求终止保障措施”。
（7）2001年智利诉阿根廷——“对保鲜 桃的进口的最终保障措施案” （ WT/DS238） （8）欧共体、中国等诉美国钢铁保障措 施案（WT/DS248 、249、251、252、 253、254、258、259）
（三）保障措施和反倾销措施的不同
针对对象性质不同 前提条件不同 程序要求不同 实施对象范围不同 实施期限不同 措施的具体形式不同 出口方是否获得补偿或行使报复权不同
（4）澳大利亚和新西兰诉美国——“针对新鲜 或冷冻羊肉进口的保障措施案”（是WT/DS177 号案和WT/DS178号案的合并审理，以下简称 “羊肉保障措施案” ）； （5）韩国诉美国——“对来自韩国的圆形焊接 碳钢管进口的最终保障措施案”（案号 WT/DS202，以下简称“碳钢管保障措施 案” ）； （6）阿根廷诉智利——“特定农产品的价格约 束机制和保障措施案”（案号WT/DS207）
（四）东京回合和乌拉圭回合谈判
在乌拉圭回合谈判中，改革与加强保障措施条 款问题再次成为重点议题，谈判各方认为“就保 障问题达成一项综合性协议，对加强总协定体 制和这轮多边贸易谈判的进度有特别重要的作 用”。围绕着保障措施的条件的具体标准、选择 性、“灰色区措施”、补偿与报复、产业调整支 持、对发展中国家的特殊规定和透明度等问 题，各方展开了激烈的争论。经过艰苦曲折的 谈判，乌拉圭回合最终就保障措施达成协议， 即ＷＴＯ体制中构成“货物贸易多边协议”一部 分的《保障措施协议》。
（一）法律规定
在1947年GATT中仅有一个条款即第19条 是关于保障措施的。在GATT近半个世纪 的实践中，它是GATT的缔约方实施保障 措施的唯一的多边规范，关贸总协定也 是仅凭这一条款来监督各缔约方的保障 措施实践的。
（Fra Baidu bibliotek）GATT时期保障措施的适用
为“安全阀”的1947年GATT第19条在很多 场合为缔约方所援用：从1950年到1994 年12月，缔约方共向GATT秘书处通知了 151项保障措施。
美国对部分钢铁产品实施最终保障措施，在世界上引 起了强烈的反对并引起了一系列的连锁反应。中国等 各钢铁生产国除纷纷指责美国的贸易保护主义做法， 同时，也迅速采取了各种应对措施。概况起来，各国 应对措施可以大致分为下列几种：第一，对美国的钢 铁产品保障措施提出《保障措施协议》项下的补偿磋 商；第二，对美国采取或拟采取《保障措施协议》项 下的报复措施；第三，出于对钢铁产品贸易转移的考 虑，在适当条件下也依据各国国内法针对进口钢铁产 品采取保障措施。最重要的是，在补偿磋商未果的情 况下，向WTO争端解决机制起诉美国的钢铁保障措施。
（三）存在的问题
（4）没有对“非歧视性适用”作出明确规定，导致 在实践中“选择性保障措施”和“灰色区措施”的滋 生和蔓延。从立法原意上说，保障措施应该是 针对特定的进口产品而不是针对特定出口国家 而实施，但是保障措施的实施方往往只是基于 对来自某缔约方的进口大量增加的不满，若一 视同仁地对出口该产品的所有缔约方采用保障 措施，要承担对众多贸易伙伴予以补偿或被报 复的相对更昂贵的代价。所以，某些发达国家 从本国利益出发，在理论上不断抨击歧视性， 为选择性保障措施编造理由；在实践中实施所 谓的“选择性保障措施”或“灰色区措施”。
（四）裁定结果
专家组特别认定美国未能就下列事项的结论“提 供合乎逻辑的和充分的解释”：（1）“不可预见 的发展”导致进口增加；（2）进口增加；（3） 平行原则；（4）在进口增加和国内产业的严 重损害之间的因果联系。专家组因而认定，美 国对10类进口钢铁产品的保障措施与《保障措 施协议》和1994年GATT不符。专家组建议争 端解决机构要求美国使其所有保障措施与其在 WTO项下的义务相一致。
2003年3月26日，专家组提交中期报告并由各 方评论。5月2日，专家组向当事各方提交最终 报告。7月11日，专家组报告向WTO成员传阅。 2003 年 8 月 11 日 ， 美 国 向 DSB 提 交 了 上 诉 通 知，宣布就专家组报告提出上诉。案件因此进 入上诉机构阶段。11月10日，上诉机构提交报 告。2003年12月10日，DSB通过了上诉机构报 告和经修改的专家组报告。
（二）狭义上的“保障措施条款”
狭义意义上的保障措施条款仅指贸易条约允许 缔约国在特定的情势下为缓解因履行条约中的 承诺和义务所引起的暂时的困难或压力而暂时 背离其承诺或义务的规定。在通常情况下，这 种困难和压力表现为因贸易自由化引起的进口 增加给国内同类产品或直接竞争产品的生产商 带来严重损害或威胁带来严重损害。无论是在 GATT/WTO及其成员的实践中，还是在学术 界，通常采用狭义意义上保障措施条款的概念。
（四）东京回合和乌拉圭回合谈判
此外，在乌拉圭回合中，还在其他3个领 域达成了特殊的保障措施条款，如《纺 织品与服装协议》第6条（过渡性保障措 施）、《农产品协议》第5条（特别保障 条款）以及《服务贸易总协定》（GATS） 第10条（紧急保障措施，但具体规定还 有待进一步谈判）等。
三、WTO保障措施条款的规定及其适用
（三）存在的问题
（2）对实施保障措施的期限和程度的规定比较 含糊。第19条规定缔约方实施保障措施应限于 为防止或补救所受损害所必需的限度和时间 内，但是，什么是“必需的限度”，多长时间才 符合“必需的时间”？第19条对此并无规定。这 样，有的缔约方一旦采用了保障措施，就维持 数年的时间，而且，第19条缺乏“逐步放宽或 取消限制措施”的具体规定，所以在适用保障措 施中，其限制性可随意加大，这就严重偏离了 保障措施的“暂时性”和“逐步放宽”的要求。
（三）存在的问题
（1）缺乏援用保障措施的实质性条件中的关键 要素的具体界定。对于确定是否适用保障措施 的前提条件的若干重要要素，如“未预见的发 展”、“国内产业”、“严重损害”以及“严重损害威 胁”等措词的具体含义，第19条并没有条文规 定和解释，实践中所形成的参考标准也是乏善 可陈。由于缺乏明确的标准，缔约方在实施保 障措施时，就往往仅凭自己的国内法的标准来 进行判断，这无疑增加了保障措施被滥用的可 能性。
第七章 保障措施法律制度
一、保障措施条款的概念 二、GATT时期保障措施条款 三、WTO保障措施条款的规定及其适用 四、美国钢铁保障措施案 五、针对中国的特殊保障措施条款
一、保障措施条款的概念
（一）广义上的“保障措施条款” （二）狭义上的“保障措施条款”
（一）广义上的“保障措施条款”
对于“保障措施条款”，有广义和狭义两种概念。 广义意义上的“保障措施条款”是指在条约中所 规定的具有保障（safeguard）性质的条款，它 允许缔约国在特定情况下“免于”适用该条约义 务。在这里，“免于”适用该条约义务也可以指 改变或修改一项承诺。从这个意义上看，WTO 中具有保障性质的条款很多，国际收支例外、 一般例外、安全例外和豁免条款等都可以归于 广义意义上的“保障措施条款”的范畴。
四、美国钢铁保障措施案
（一）争端的背景 （二）争端解决的进程 （三）该案所涉及的法律问题 （四）裁定结果
（一）争端的背景
2001年3月，美国政府以《1974年贸易 法》“201条款”为依据，对部分钢铁产品 实施保障措施。美国钢铁保障措施的特 点在于：第一，该措施是对美国钢铁产 业贸易保护措施的延续和升级。第二， 该措施的范围和影响空前。