清代雍正皇帝的财政改革

清代雍正皇帝的财政改革

内容提要:清代雍正时期,为了矫正康熙末年的各种财经弊病,雍正皇帝实行了一系列改革,包括:严查财政亏空,促使财政收入稳定增长;实施“摊丁入亩”,使土地成为单一征税标准,改变了赋役不均的状况,促进了农业经济的发展;推行“耗羡归公”,规范了地方官员的财政行为,使中央与地方财政关系走上良性循环的轨道。这些改革不仅推动了当时的社会经济发展和社会稳定,而且对今天也有重要启示意义。

大家都知道清朝出现了一个“康乾盛世”,人们通常所说的主要指康熙、乾隆年间的景象,雍正时期则是过渡。雍正在位仅13年,却以极大的热情进行了大刀阔斧的财政改革与整顿,矫正了康熙末年各种财政经济弊病,为乾隆时期的繁荣盛世奠定了基础。

一、严查亏空:整顿国库弊病

康熙中期以后,政治比较稳定,经济日益繁荣,各级官员开始利用财经制度的漏洞和康熙皇帝的“宽仁”,有

恃无恐地贪污挪用,结果财政亏空案件堆积如山。有些亏空案例具有上下勾结、通同作弊的特征。大小官员既侵占钱粮、工饷,又贪冒军饷、侵蚀库银,贪劣之举到了无所顾忌的程度。更令人惊异的是,许多皇子也肆意侵吞国库,给国家财政造成难以估量的严重后果。

面对这种局面,雍正即位后,以宏大的政治气魄,严令稽查钱粮亏空,矛头明确指向各级贪官。雍正的态度十分强硬:各省督抚必须将所载钱粮严行稽查,凡有亏空,三年之内必须如数补足,如限满未能补足,从重治罪;三

年补完之后,若再有亏空,从严治罪。亏空的钱粮,属于贪污情况的,一经查明,即行正法。如果地方督抚包庇隐瞒,一并从重治罪。可以说,雍正在治理财政亏空问题上使用了“赶尽杀绝”的严厉手段。严查亏空的具体措施为: 第一,两地抄家。不仅在当地官衙抄,而且在官员原籍老家同时抄,以防被抄之人将财产“隐匿寄顿”。第二,不但抄家而且罢官。第三,亏空钱粮不准代赔。以往官员亏空,有的由当地士绅民众代为清偿,

雍正对此一律不准。第四,亏空钱粮官员的宗亲戚友连带赔补。

使用上述办法,清查了三年,取得了一定成效,各省清偿了部分亏空。但雍正并不满足,他深知有些封疆大吏没有很好地执行政策,审理亏空案件时有从宽开脱的情况,为此下令再展限三年,如果届期再不能完成清查任务,地方督抚从严治罪。为了收到实效,雍正派员到清查不力的地方督办审理。在“严”、“猛”手段的打击下,财政亏空的情况基本得到治理,财政收入也开始稳定增长。

二、摊丁入亩:纠正分配不均的局面

赋役不均,是清朝入关以后长期影响社会经济稳定及发展的严重问题。清初的赋役制度沿袭明代,继续实行将人丁摊入地亩,并一律折征银两的“一条鞭法”。但经过明末社会动乱,各地的人口生死、迁徙和土地占有状况发生了较大变化,清政府为此对“一条鞭法”进行了必要的调整,重新编审户籍人口,并规定了增审人丁的考成办法,以尽量增加在册人丁数额和赋役收入。但在执行过程中,许多官吏不顾实际情况,一味追求增审人丁,结果出现了税额与现有人丁数严重不实的问题,户丁的编审也成为贫困农民的一项沉重负担。更为严重的是,一些地方士绅为了逃避编审丁役,与地方官员勾结,把负担转嫁给普通百姓,赋役的摊派不均使大

批贫困农民无力承担繁重的丁银,被迫逃亡异乡。据统计,当时不少地区出现了人丁“逃亡过半”的情况,个别地方甚至“逃亡者十之九”。

雍正元年,山东巡抚黄炳、直隶巡抚李维钧先后奏请按地亩摊丁,以纾民困。经过详细规划,雍正下令自次年开始将丁银均摊到地亩之内,造册征收,在全国推行单一赋役标准的“摊丁入亩”。此后,福建、山东、河南、浙江、陕西、甘肃、云南、江苏、安徽、江西、湖南、广西等省陆续实行了摊丁入亩。摊丁入亩的方法各地不一,有的以全省为单位,有的以州县为单位。总之是将丁银总额(即康熙五十年的丁银额)平均摊入地亩或田赋征收,从此田赋又称“地丁”、“丁粮”、“钱粮”。摊丁入亩是将中国历史上人丁、地亩双重征税标准,变为以土地作为单一征税标准的重大赋役改革,它简化了税收的原则和手续,在一定程度上改变了赋役不均的情况,增加了地主的赋役,减轻了地少地农民的负担,减少了户口隐漏,稳定了社会秩序,促进了生产发展,使国家的财政收入有了保证,改善了财政状况。同时,农民不再被强制束缚在土地之上,大量剩余劳力可以流

动,从事租佃、佣工、经商、手工业,推动了商品经济的发展和活跃。

三、耗羡归公:中央与地方的博弈

清代赋税中的“地丁钱粮”征收银两,银两形状大小不同、成色不同,需统一熔销铸造成大小形状一致、成色相同的银锭上缴户部,熔销过程中的损耗称为“火耗”,又称“耗羡”。为弥补这部分损失,清政府运行地方官员在征收的同时加收1%左右的耗羡附加。但是,地方官在征收耗羡附加时肆意加派,并将之视为约定俗成、合理合法的地方权利。耗羡率从江西、浙江占正额钱粮的5% ～10%,一直到山东、河南占正额钱粮的80%。尽管康熙皇帝不断下诏禁止加派,但随着吏治败坏和官员贪风的盛行,各地耗羡加征的现象愈演愈烈。

雍正对耗羡的滥征、滥派心知肚明,并很快宣布实行耗羡归公制度,即各省征收一定比例的耗羡,将之全部上缴中央国库,中央政府再给予地方官员一定数额的养廉银和办公经费。耗羡收入归公上缴中央后,主要用于三项:一是发给地方官吏“养廉银”。耗羡归公,等于断了地方官的财路,容易引发地方官加重百姓负担,因此中央在各官日常俸禄之外发给养廉银,各省文职官员养廉银总计280余万两。二是弥补地方财政亏空。三是充当地方公事经费。

耗羡归公及养廉银政策推行后,耗羡按地丁银的一定比例征收,扭转了康熙后期地方官私征滥派的状况,不同程度地降低了百姓负担。另外,官员养廉银和衙门办公用银也固定下来,地方政府除了上缴国库的钱粮,收入和支出均固定化,基本上保持收支平衡,这就具有了近代财政预决算的色彩,是地方行政的一大进步。

四、启示:财权的“放”与“收”

“耗羡归公”解决了一个“倒挂”问题:将原本按统治者思维逻辑认为与基层社会有关的支出(包括官员特别是地方官员的部分俸禄、地方公费、地方发生的战费等)由地方官以向基层加收“规费”的方式“暗补”,改为将主要规费“耗羡”合法化,由中央统一以经制内开支的方式“明补”。从财权角度,“耗羡归公”实际产生了两个效果:一是“耗羡归公”以后,初步建立了中央—地方的分权财政框架,“耗羡”作为田赋附

加制与补助金制度的结合,是地方财政体制形成的标志;二是清政府以“费改税”的办法,将地方主要规费

耗羡改为正式税种,“收入上缴、支出下拨”,通过这次收入分配的调整,中央财权有所加大。

新中国成立以来,我国的中央与地方财权分配关系经历了“统收统支”,放权让利、松绑分权、“收入集权、支出分权”的变化过程。期间经过了不断反复的复杂过程,而税费改革历程与清代的“耗羡归公”有着惊人的相似。20 世纪80年代以后,中央与地方实行“分灶吃饭”,给地方经济发展提供了强劲的动力,被视为中国经济改革成功的关键所在,但也出现了条块分割、政令不畅,从地方利益出发的乱摊派、乱罚款、乱收费,违法违规、贪污腐败等弊病。2000年以后的税费改革,明显是“收权”,是使全国成为一盘棋,精兵简政、低耗高效的举措。有学者一针血地指出:税费改革表面上是国家和农民关系的改革,实际上是针对基层乡镇政府的改革。“收权”、“转移支付”的结果,理论上是使乡镇政府从“收税政府”、“吃饭政府”变为“服务政府”;国家从“花钱养人”,变为“花钱养事”。但实际上,乡镇政府没有了作为一级独立财政机构可支用的活钱,往往借贷维持,处于“半瘫痪”状态,并不能提供预想的公共服务。由此,不少人提出,应该索性将乡镇一级政府裁撤。然而,如今不是清朝“耗羡归公”时的政治格局,村组干部远不能等同于历史上的士绅阶层,若裁撤乡镇一级政府,国家与农民之间将出现断层,国家政权将“悬浮”于乡村社会之上。税费改革成功的关键就是:明确了多级政府间事权范围的划分及各级财政支出的职能结构,“收”中有“放”,为地方

政府特别是基层政府留出一定的财力和空间,在规范其行为、加强监管力度的同时,充分调动其积极性,从而促进地方经济的发展,实现基层社会的稳定和繁荣。

清代“耗羡归公”与当代“税费改革”都是中国特色的财权分配的充分体现,二者具有相似的面孔,但其不同的背景决定了本质的不同。中国传统社会以农立国,国家主要依靠源于农业的田赋、各种田赋附加税、杂税以及以农民为主要对象的徭役维持政权运转。这是清代“耗羡归公”的背景,这个特点也决定了“耗羡归公”走不出“黄宗羲定律”的怪圈,中央与地方财政关系的改变无法脱离对农民的继续剥削,农民承受的各种负担难以得到实质性减轻。当代中国税费改革的背景则发生了巨大的变化。随着经济特别是城市经济和