土地开发整理的作用(6)

土地开发整理的作用、存在问题及其对策

内容提要：土地开发整理作为补充耕地，实现耕地占补平衡，取得社会经济效益的重要措施。目前，我国的土地开发整理存在着农村集体建设用地布局不合理,利用粗放,废弃土地复垦率低;项目组织实施管理差,《土地开发整理项目预算定额标准》与市场现状脱钩;土地整理中系统应用现代高新技术较少,技术力量薄弱;市场环境不健全,资金不足问题严重;对土地整理产业化认识不足,政策、法规不健全等问题。为此，需要从重视土地整理规划工作；进一步做好项目管理, 加大监督检查力度；夯实工作基础, 提高技术支撑；加快土地整理立法，使土地整理有法可依；进一步拓宽筹资渠道等方面来解决。

关键字：土地开发整理作用问题对策

土地开发整理是国家从粮食安全、统筹城乡发展和长久治安战略高度制定的一项法律制度，并为此专门开辟了资金渠道。从2001年开始，国家投入了大量资金，在全国各地开展土地整理的实践工作。土地开发整理，包括土地开发、土地整理、土地复垦三项内容。土地开发是指在保护和改善生态环境、防止生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物措施，将未利用土地资源进行开发利用的活动。土地整理是指用工程、生物等措施，对田、水、林、路、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产生活条件和生态环境的活动。土地复垦是指采用工程、生物措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地进行整治、恢复利用的活动[1]。

1土地整理的作用

1.1土地整理复垦开发是实现耕地总量动态平衡的重要途径

耕地总量动态平衡的基本含义是保持现有耕地数量不能减少,随着人口的增长,耕地数量还要增加；同时要保证随着经济的发展,各项非农建设占用土地的需要,还要充分考虑到生态退耕、自然灾害毁坏的耕地。目前,我国耕地补充的主要形式是土地整理、土地复垦以及土地开发。导致耕地减少的因素很多,但补充耕地的途径只有一个,那就是土地整理。农村发展的基本任务是振兴农业,保护耕地,尤其是保护基本农田,就成了新农村建设的首要任务。可以说,土地整理是耕地保护策略由单纯数量保护向数量、质量、生态管护相结合转变的助推器[2]。

1. 2土地整理是解决农村中小型基础设施投入不足问题的重要步骤实现现代化必须重视农业的基础地位,农业离不开土地,重视土地的数量、质量和土地利用率、产出率的提高,高效农业园区建设、农业的适度规模经营、农业的综合开发、农业的产业化进程等,都是土地规模、土地利用方面的问题,都是奠定农业基础地位的重要组成部分[3]。农村中小型基础设施建设是目前我国实现现代化的一个薄弱环节。土地整理则是国家直接出资建设农村中小型基础设施的一个重要途径。2005、2006年连续2个中央一号文件都明确提出,土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目,都将小型农田水利设施建设作为重要内容。财政部、国土资源部等相关部委对此作出了具体部署,实施土地整理,只要政策措施得当,资金投入到位,通过整理不仅可以改变中低产田的面貌,还可以增加有效耕地面积,实现建设田成方、路成行、林成网、渠相连,旱能浇、涝能排,农田标准化、生产专业化、操作机械化和农艺规范化的现代化农业园区的目标。土地整理是解决农村中小型基础设施投入不足问题的突破口和有效措施。

1. 3土地整理是脱贫致富、促进文明的重要手段

促进贫困地区脱贫致富,是建设和谐社会的重要内容。自实施国家投资土地开发整理项目以来,已在半数以上的国家贫困重点县安排了项目,累计安排中央资金超过 40亿元,对促进贫困地区农村经济社会发展发挥了重要作用。通过对村、田、水、路、林的综合整治,可以改善农业生产和农村生活条件,提高粮食综合生产能力,降低农业生产成本,增加土地产值,从而达到粮食增产、农民增收、农业增效的目标,最终实现农村全面发展。土地整理是一项复杂的社会经济活动,涉及到方方面面特别是农民的切身利益,从项目前期到后期整个过程都需要农民的广泛参与。从这个角度看,土地整理对促进农村精神文明建设和民主政治建设也具有重要意义[4]。

1. 4土地整理是建设社会主义新农村的重要支撑

经济要发展,用地不可避免。通过土地整理,优化土地利用结构,提高土地利用率,这对于促进农村节约集约用地,缓解经济发展与耕地保护目标的矛盾,促进城乡区域协调发展意义重大。提高粮食生产能力,促进农业增效、农民增收是土地整理最重要的目标。因此,大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择。我国农村村庄建设缺乏规划约束,随着建设社会主义新农村以及农村人口的增加,出现了村庄外延式扩张,侵占耕地,存在着不少“空心村”。进行村庄整理,使村庄向中心村集中,可以节约土地、调整出耕地,可以改善居住环境和条件,有利于农村精神文明建设和农民物质文化生活水平的提高,有利于建设社会主义新农村,有利于农村社会的长期稳定和全面发展。

1. 5土地整理是提高土地利用生态效益的重要措施

土地整理是一项可以在不增加土地面积的前提下获得巨大土地利用效益的措施。借助土地整理不仅满足当代人对土地资源的要求,又不对后代人满足其要求构成危害;不仅保持质量状态良好的土地数量,同时又为后代人创造良好的土地生态环境。据有关资料证实,经过田块整理,其长度由50 m增加到100 m,机具行程率可提高33%,工作效率提高28%,油耗降低17%;由东西向长边的田块整理为南北向长边田块,由于良好的光照条件,可使水稻增产 14%;农地整理后可使利用面积增加 5%～10%,农业产值和纯收入分别提高 20%和 22%;节省劳力和用水量分别为 25%和 40%。农地整理过程中由于实行沟、渠、林、田、路、村的综合规划和治理 ,大大地改善了土地生态环境 ,提高了土地利用的生态效益。由此可见 ,土地整理是实现土地资源可持续发展的有效措施。

1. 6土地整理是支持“三农”建设的重要途径

土地整理是社会主义新农村建设的重要内容,是统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的重要手段[5]。10年的实践经验表明,土地整理做的就是农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情,能够不断让农民群众得到实实在在的好处。从支持“三农”的角度看,通过对田、水、路、林、村的综合整治,土地整理可以改善农业生产和农村生活条件,提高粮食综合生产能力,降低农业生产成本,增加土地产值,从而达到粮食增产、农民增收、农业增效的目标,最终实现农村全面发展。赖文生说,耕地保护和建设是农村发展的关键,按照“取之于土,用之于土”的原则,将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发,是解决农民长远生计、促进农业持续发展的重要政策。

2土地整理中存在的问题

2001年以后,我国的土地整理工作全面开展实施,但比起国外许多发达国家,当前农村土地整理还有许多不足之处。

2.1农村集体建设用地布局不合理,利用粗放,废弃土地复垦率低我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的 4. 6倍,农村居民点用地高达 164万 km2,人均用地远远超过国家标准。农村宅基地复垦中问题突出：一是拆建安置难。由于一轮规划中重工轻农现象突出,重城镇