现代行政管理：原理与方法

我国政府公共供给不能适应社会公共需求，主要体现在 如下方面： 第一，政府教育公共供给不足、教育资源短缺。 第二，我国政府科技公共供给不足，R&D经费投 入的绝对规模与相对规模都严重偏低。 第三，我国政府社会保障公共产品不足，社会保 障支出占国内生产总值的比重偏低，社会保障的覆盖 面偏低。2004年底，全国参加基本养老保险的人数达 16342万人，参加失业保险的人数为10584万人，参加 医疗保险的人数为12386万人，仅约占全国就业人员总 数74432万人（2003年统计数）的21．96％、14．22％ 和16．64％。 第四，我国政府公共医疗卫生公共供给不足。目 前，我国44．8%的城镇人口和79．1%的农村人口没有 任何医疗保障。
（二）公共管理与公共行政的区别 1．“行政”与“管理”的词源学区别 行政有两层含义，一是“文书工作”：即处理信息、控制、照章办 事、官僚制；二是“去伺候”：即服务，政治与行政二分法。 管理有两层含义，一是结果导向，完成目标；二是参与，多中心工 作的协供公共产品；公共管理则是绩效导向，矩阵式、职能式组 织模式，讲究政府提供核心公共产品，由非政府组织与私人部门提供混 合公共产品，推进公共服务市场化，实行多中心的治理。
（二）公共管理与公共行政的区别

3．公共管理研究范式是在公共行政研究范式基础 上产生的新的行政研究范式 20世纪70年代末以来，公共部门管理研究发生了由公 共行政向公共管理的范式变化。 （1）公共行政范式研究时期（19世纪80年代前后至20 世纪70年代末期）。这一时期，公共事务的管理主体 是政府，政府通过建立相应的行政组织结构体系并主 要通过行政手段管理公共事务，其基本目标是达成行 政目标和提高行政效率。 公共行政学的基本特征是以政府组织机构及其公务员 的活动过程作为主要研究对象，以提高行政效率为主 要目标，探索公共行政的一般规律与普遍原则。
（2）公共管理范式研究时期（20世纪70 年代末期至今）。
公共管理作为一个新的研究范式，它与公共行政研究范 式的主要区别在于： 第一，管理主体不同。 第二，责任机制不同。 第三，管理手段不同。 第四，管理的主要任务不同。 第五，学科基础不同。
二、关于公共管理的基本主题：公共供求 关系（即社会公共需求与政府公共供给的 关系）
四、关于建立公共行政体制的问题
公共行政体制的建立可以从如下几个方面进行： 1．合理划分中央政府与地方政府的权限，建立中央宏观调控与地方 自主管理相结合的行政体制 中央与地方权限划分的基本原则是法制绝对统一、财权相对集中、事权 相对分散。 应当以承担公共产品供给的责任划分各级政府权限。 应当以省级政府为中枢，健全地方政府机构体系。 2．按政府事务综合管理的要求，创造条件，推行大部制。 与发达市场经济国家相比，我国各级政府机构设置仍然偏多。当前 市场经济发达国家政府机构设置的国际惯例是大部制。 我国当前政府管理中的主要问题就是政府部门内部的议事协调机构 和临时机构的数量大大增加。因而，实行政务综合管理，推行大部制， 是大势所趋。 我国要设置综合政府部门，实行“大行业”、“大产业”管理模式， 推进政府公共服务与市场监管的综合管理；设立综合性的“大社会”、 “大文化”、“大交通”管理机构。
2．社会公共需求与政府公共供给 （1）社会公共需求 社会公共需要是政府存在的原因，决定着政府活动的范围。 政府的目的和功能就是为了满足社会公共需要。公共供给必须与 公共需求相平衡的规律，是公共行政的基本规律。 社会公共需要，是人类社会共同体解决所面临社会公共问题的共 同需要，它是指社会成员在社会生产、生活中的共同需要。 社会公共需要是随着人民生活水平的不断提高而不断变化的。 （2）政府公共供给 公共供给即政府给社会提供的公共产品或公共服务。所有社 会产品可分为两类，一类是公共产品，一类是私人产品。 进入政府供给程序的社会公共需要，构成政府提供的公共产品或 公共服务。 我国目前正处于建设小康社会的发展阶段，人民的社会公共需求 正日益增长，对政府管理的质量和水平提出了新的要求，需要政 府提供更优质、更全面的公共供给，这就给我国行政学界提出了 研究公共供求之间的关系、建立适应小康社会的行政体制的新要 求。
一、从公共行政到公共管理
（1）传统公共行政阶段：从公共行政学 诞生至1978年代，将近一百年时间，为 传统公共行政阶段。 （2）公共管理阶段：从1978年代“重 塑政府”运动起，开始公共管理时代。
（一）公共管理的兴起与发展
公共管理产生与发展的根本原因包括如下几个方面： 1．西方国家陷入了严重的社会经济危机，迫切需 要摆脱困境 第二次世界大战以后，西方国家的发展经历了一段 黄金时期。但是，从20世纪60年代末开始，西方国家 纷纷从发展的高峰陷入困境。 首先，政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满。 其次，经济衰退和财政压力加剧。 第三，全球化趋势所造成的竞争压力不断加剧，对 各国政府造成了巨大的压力。 第四，社会问题层出不穷，对政府的治理能力提出了 严峻挑战。
（二）公共管理与公共行政的区别
2．公共管理是以公民需求导向来研究公共服务，而公
共行政则是从官僚制角度来研究公共服务 （1）公共管理研究途径一开始就强调“市场导向的管 理”(Market-driven management)。公共管理研究途径 经常强调以市场为导向的管理模式，主张从过去的 “生产取向的社会”(production-oriented society)到“消 费者取向的社会”(Consumer-oriented society)。 （2）公共管理主张建立具有企业家精神的政府，要求 重视成本效益关系、重视绩效评估、重视选择与竞争； 主张顾客导向，即公共服务不应只站在政府供给方面 来考虑，而应站在顾客需求的角度来考虑问题。
国家 中国 日本 美国 英国 印度
比重 0．22％ 11．8％ 12．2％ 17．3％ 0．3％
表4．公共医疗卫生支出占GDP比重的国际比较
国家
年份
比重
中国
高收入国 家 中等收入 国家 世界平均 水平
2001年
1990－ 1998年 1990－ 1998年 1990－ 1998年
0．82％
6．2％ 3．1％ 2．5％
。
四、关于建立公共行政体制的问题
入世后，政府的作用是行使公共权力、满足社 会公共需要、提供公共产品与公共服务、对全社会实 行公共管理与社会管理，相应地，我国行政管理体制 改革的目标是建立公共行政体制。 “公共行政体制”是一个新的提法，新在“公共”二 字。“公共”的含义有四个方面：公共权力、公共支 出、公共责任与公共组织。与政府职能的公共化相适 应，必须实现行政组织的公共化，即建立公共行政体 制
中国政府职能转变的目标是建立政府公共管理
职能体系。适应世界贸易组织基本规则的政府 职能是公共管理职能。政府职能是公共职能是 国际惯例。中国政府职能转变应使政府由直接 干预经济转变为公共管理。
三、关于政府职能转变的问题 公共管理的基本含义是平等管理、法治管理、公 共供给管理和多中心治理。建立中国政府公共管理职 能体系要从如下几个方面进行战略思考： 1．中国政府公共管理职能以健全的法治为基础，以 平等保护各种产权为核心，以无歧视性普惠为检验标 准。 中国政府公共管理职能应当以规则主导为管理的基本 方式。在健全的市场经济体制下，政府的管理方式是 规则管理，而不是具体干预的管理。 中国政府公共管理职能应当以公共管理的基本要求为 指南。
现代行政管理岗位资格培训
现代行政管理：原理与方法
上海师范大学 何精华
导言：中国行政管理前沿的若干理论问题
一、从公共行政到公共管理 二、关于公共管理的基本主题：公共供求关系 三、关于政府职能转变的问题 四、关于建立公共行政体制的问题 五、关于全面建立法治政府的问题 六、关于建设公共服务型政府的问题 七、关于建立公共财政体制，降低行政成本的问题 八、关于强化社会管理、构建和谐社会的问题 九、关于实施人才强国战略的问题
三、关于政府职能转变的问题
2．中国政府公共管理职能主要包括经济调节、市场监管、公 共服务和社会管理四种职能。 3．政府要在政府基本职能方面发挥核心作用，提供科技教育 等基本公共产品。 4．正确处理市场机制和宏观调控的关系。建设公共服务型政 府的首要任务是转变政府经济管理职能，做到政府不越位。 5．加快政资分开、政企分开、政事分开与政社分开的步伐， 进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，从 而更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。 6．打破行政垄断，实行公共服务市场化与社会化。 7．建立政府与社会合作的多中心治理结构，发挥非政府组织 的作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。
二、关于公共管理的基本主题：公共供求关系 （即社会公共需求与政府公共供给的关系）
3．当前中国公共管理的主要问题是政府公共供给不能满 足社会公共需求 社会总需求与社会总供给相互适应、相互平衡是国民经济 正常运行的前提条件，国民经济总量平衡是政府管理的主 要政策目标。我国经过５０多年社会主义现代化建设，私 人产品的社会总供给与总需求已达到基本平衡，商品短缺 状况基本结束，但是，我国公共产品的供给与需求仍然处 于不平衡的状态，公共产品仍然处于短缺状态，远远不能 满足社会公共需要。因而，我国当前国民经济总量失衡主 要体现在政府公共产品短缺。 在市场经济条件下，政府主要职能是满足社会公共需要， 提供社会公共服务与公共产品。因而，根据政府所提供的 公共产品的质量与数量指标，我们可以判断中国政府职能 转变的程度。衡量我国政府公共服务满足社会公共需求程 度的方法有三种，一是改进法；二是对照法；三是赶超法。
三、关于政府职能转变的问题 我国政府职能转变滞后，主要体现在政府的社会建设与社会发 展职能不到位，从而使我国的社会发展滞后于经济增长。当前，我 国政府仍然带有浓厚的生产投资型政府的特征，政府长期充当了经 济建设主体和投资主体的角色，在实践中造成了政企不分、忽视社 会公共事业发展、发展失衡、金融风险与社会风险累积等问题，并 出现了某些“拉美化”的现象，如贫富差距加大、社会保障覆盖面 过低、就业形势恶化、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风 险加大等等。
（一）公共管理的兴起与发展
3．科学技术革命、全球化和民主化是公共管 理学产生和发展的三支重要推动力量 （1）以信息技术、人工智能、生物技术等为 代表的高新技术革命深刻地改变了经济结构、 社会结构和生活方式，并对公共管理产生了巨 大的影响。 （2）全球化是公共管理学产生和发展的另一 重要推动力。 （3）西方国家民主的现状难以满足民众的民 主要求。
（一）公共管理的兴起与发展
2．科层制陷入严重困境，以韦伯官僚制思想为基础的行政体制 难以适应时代的要求 传统行政管理模式是以韦伯官僚制思想为基础建立起来的科层制 模式。 然而，20世纪70年代以来，知识经济时代的到来给传统的科层制 造成了巨大的冲击。 首先，传统科层制对理性和法规制度的极端推崇，容易扼杀个性、 导致主动精神和创造精神的缺乏。 其次，科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。由于科层 官僚制奉行的是决策权威高度集中、统一指挥的原则，实行官僚 制的公共服务部门就会因缺乏竞争而缺乏效率，陷入十分被动的 境地。 第三，科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。 第四，科层制的层级节制、照章办事的原则，使组织内成员循规 蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。
2．8％
2．7％ 2．5％
2000
2000 2000
中国
1．35％
2004
表3．社会保障支出占GDP比重国际比较（1999年） 资料来源：国家统计局国际统计信息中心：《中国经济 总量与世界强国差距正在缩小――“九五”时期经济与 社会发展水平国际比较》，载《新华月报》２００１ 年第４期，第１４１－１４６页。
表1．公共教育支出占GDP比重国际比较
国别
比重
年份
1997 1997 1997 1997
高收入国家 5．4％ 中等收入国 4．8％ 家 低收入国家 3．3％ 世界平均水 4．8％ 平
中国
3．28％
2003
表2．研究与开发支出占GNP比重
国别
比重
年份
瑞典
以色列
3．8％
3．7％
2000
2000
日本
韩国 美国
1．为什么说公共供求关系是公共管理的基本主 题 （1）公共供给与公共需求之间的关系，是公共管理的 基本关系。 （2）公共需求与公共供给的矛盾构成政府行政发展的 动力。 （3）现代社会公共需求与政府公共供给演变的历史就 是公共行政与公共行政科学的发展史。
二、关于公共管理的基本主题：公共供求关系 （即社会公共需求与政府公共供给的关系）