地方行政规章与行政规范性文件异同浅析

地方行政规章与行政规范性文件异同浅析

摘要根据《宪法》、《地方组织法》和《立法法》，省级政府和较大的市的政府不仅可以发布具有普遍约束力的决定、命令、行政措施（表现为规范性文件），还可以制定地方政府规章，此为行政立法。目前，国务院《规章制定程序条例》对规章制定作出了具体规定，2010年9月1日施行的《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙政令〔2010〕275号）则规范了浙江省各级行政机关规范性文件的制定程序，宁波市政府作为“较大的市的政府”，既有权制定规范性文件，也有权制定规章。两者既存在诸多相同之处，也存在明显的区别。

关键字规章规范性文件制定程序

行政规章是指国务院各部委以及各省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及设区市的人民政府根据宪法、法律和行政法规等制定和发布的规范性文件。国务院各部委制定的称为部门行政规章，其余的称为地方行政规章。规范性文件有广义、狭义之分。广义上的规范性文件包括宪法、法律、法规、规章以及国家机关在职权范围内依法制定的具有普遍约束力的文件。狭义上的规范性文件是指除宪法、法律、法规、规章以外的具有普遍约束力的非立法性文件。在这里，我们讨论地方行政规章与狭义规范性文件的异同。

一、地方政府规章与规范性文件的相同点

地方政府规章与规范性文件均是加强地方事务管理，提高政府工作效率，保障法律法规在本行政区域内有效实施的重要手段。从制定程序上来看，地方政府规章和规范性文件均应当包括立项、起草、政府法制机构统一审查、公开征求意见、决定、公布几个环节，未按法定程序制定的规章、规范性文件均不具有相应法律效力。规章和规范性文件均属于行政机关公文的范畴，均应当遵守《国家行政机关公文处理办法》的相关规定。从性质来看，规章、规范性文件均属于政府的抽象行政行为，都具有强制执行的法律效力，均可以作为具体行政行为的依据。名称来看，规章一般称“办法”、“规定”、“决定”等，规范性文件除可称“办法”、“规定”、“决定”外，还可以用“意见”、“通知”、“通告”等。但是，规章与规范性文件均不得称“条例”。

二、地方政府规章与规范性文件的主要区别

（一）不同的制定主体

从制定主体来看，地方政府规章在国务院《规章制定程序条例》只有省级政府和较大的市的政府才有权制定，近年才进一步放开至设区市政府。而各级行政机关均有权制定规范性文件，如《浙江省行政规范性文件管理办法》规定，地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门、县级以上人民政府依法设立的派出机关、法律、法规授权实施公共管理的组织均可以在职权范围内制定行政规范性文件。

（二）不同的法律地位

从两者效力来看，行政规章在我国属于法的渊源之一。行政规章虽不是由国家权力机关直接制定的，但是，制定行政规章的主体，都是经过我国宪法、组织法明文授权的准立法机关。行政规章在当今各国已被公认为委任立法的产物。按我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，既须依据法律法规，同时又要参

照行政规章。将规章法定为行政审判的参考遵照，这也意味着，在我国行政规章实际上具有“参照法”的性质。行政规章毕竟不是严格意义上的法律。它只属于“准法”的范畴。我国宪法规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。我国的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定：省、自治区、直辖市，以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。可见行政规章本身并不是法律，只是法律的下位的规范性文件。

制定规章属于立法活动，规章效力高于政府规范性文件。地方政府规章和国务院部门规章效力是同等的，政府规章可以和国务院部门规章不一致，规范性文件内容不得与规章相抵触；按照《行政诉讼法》的规定，人民法院审理案件参照规章，没有规定可以参照规范性文件；按照《行政复议法》的规定，公民、法人和其他组织若认为规范性文件违法或者不当，则可以在申请对具体行政行为复议的同时，要求一并审查，而对于规章则不得在复议申请中提出审查的要求，即“可以告红头文件而不能告规章”。

（三）不同的内容权限。

按照《行政处罚法》的规定，规章具有警告、一定数额罚款的设定权，而规范性文件不得设定处罚条款；制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项；没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。按照《行政处罚法》的规定，行政机关可以通过规章委托符合法定条件的组织实施行政处罚，按照《行政许可法》的规定，行政机关在其法定职权范围内，可以依据规章委托其他行政机关实施行政许可，规范性文件则不具有上述权限；按照《行政处罚法》、《行政许可法》的规定，规章可以在上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定或者在上位法设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，而一般不宜通过规范性文件作相应规定。

（四）不同的制定程序。

依据《浙江省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》，政府规章必须经政府常务会议或者全体会议审议通过。而规范性文件可以经政府常务会议审议，也可以由政府负责人直接签署；市政府规章必须在市政府公报和本行政区域内公开发行的报纸上及时公布，而规范性文件公布方式较为随意，一般只要通过适当途径使管理相对人周知即可，宁波市规定市政府规范性文件应当在市政府公报上及时刊登。市政府规章发布后，应当报有关市人大、省政府、省人大、国务院备案审查，而规范性文件只需要报省政府备案审查。

（五）不同的内容结构。

从两者内容来看，规章内容既包括为加强地方事务管理的创设性规范，也包括为执行法律、法规的执行性规范，所规定的权利义务较全面、系统；而规范性文件则较专一、狭窄，有较强的针对性，更多地表现为对法律、法规、规章的执行、补充，以实现其所创设的权利义务，或者使其更切合本地的实际情况。对某一事项的规范，是制定规章还是制定规范性文件，主要是根据其内容确定的。同时规章一般有较为完整的章、节、条、款、项和总则、分则、附则等结构，而规范性文件相对较为简略；并且前者具有由假定、处理、制裁（奖励）三部分组成