三个需要：城乡一体化经济社会条件分析(新)

“三个需要”：城乡一体化的经济社会条件分析

陈伟东谢正富

【内容摘要】城乡一体化的经济社会条件是关系城乡一体化能否实现的根本所在。城乡二元分割只注重了效率却忽视了公平和参与，所以城乡一体化必须同时兼顾公平、效率和参与，否则，城乡差距会进一步加大。为此，本文基于公平、效率、参与价值目标的考虑，提出城乡一体化应该满足“三个需要”：一是应该满足农业增产和农民增收的需要，提高农村经济发展效率；二是应该满足农村公共产品的需要，促进城乡基本公共服务均等化；三是应该满足农民参与的需要，增强农民的参与能力和农村可持续发展能力。

【关键词】城乡一体化；国家；市场；农民

【作者简介】陈伟东（1964-）,男,四川成都人,法学博士,华中师范大学湖北城市社区建设研究中心教授、博士生导师,主要从事社会发展与城乡基层治理研究；谢正富（1977-），男，湖北襄阳人，华中师范大学博士研究生，主要从事中国社会建设与社区发展研究。

【基金项目】2011年教育部人文社会科学青年基金项目“政府公共服务社区化机制研究”(项目编号:11YJC810017)的研究成果。

一、问题的提出

城乡一体化是旨在解决“三农问题”、破解城乡二元结构性困境而做出的选择。自2007年6月国家批准重庆市、成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，各地纷纷设立试验区来探寻城乡一体化的可能性和可行性。城乡一体化作为中国现代化进程中的一种战略选择，需要人们对城乡一体化所需要的条件做深思熟虑。大多数学者偏重于从经济效率的角度，来思考城乡一体化的经济条件。最具有代表性的是“工业化导向论”、“城市化水平论”、“经济效率的多因素论”。美国学者阿瑟·刘易斯提出“工业化导向论”，主张通过以城市为基础的工业化导向战略，吸纳农村剩余劳动力，来实现城乡一体化。国内有些学者提出“城市化水平论”，认为城乡一体化只有在城市化水平达到50%甚至70%以上时，城乡一体化才有可能。国内还有些学者提出“经济效率的多因素论”，认为城乡一体化需要“工业化基本完成、市场化程度加深、农业现代化初具规模、城乡平等发展体制初步形成。”①

“三农问题”是城乡关系问题，既表现为城乡经济发展失衡的问题，也表现为城乡社会发展失衡的问题。经济效率是城乡一体化的前提条件但不是充分条件，如果一味地追求效率最大化，可能出现无视农民权利、牺牲社会公平的问题。有的地方在城乡一体化实践中，为追求GDP增长最快化、土地财政最大化，强制圈地，强制拆房，引发诸多社会问题。城乡一体化要走出“经济决定论”，需要重新思考城乡一体化的目标。我们认为“三个需要”是城乡一体化的目标。城乡一体化应该满足三个需要：一是应该满足农业增产和农民增收的需要，

提高农村经济发展效率；二是应该满足农村公共产品的需要，促进城乡基本公共服务的均等化；三是应该满足农民参与的需要，增强农民的参与能力和农村可持续发展能力。我们之所以提出“三个需要”是城乡一体化的目标，主要基于两方面的考虑：一方面，它是解决“三农问题”的需要。许多学者将“三农问题”概括为农业问题、农村问题、农民问题。农业问题是如何促进传统农业向现代农业转变，以解决农业的弱势和低效，实现农业增产和农民增收，这涉及效率问题；农民问题是如何促进农民市民化，农民与市民享有同等的公共服务，这涉及公平问题；农村问题是如何改变农村贫穷落后的面貌问题，需要将市政建设向农村拓展，促进农村现代化，避免“城市欧洲化、农村非洲化”，这同样涉及公平问题。另一方面，它是解决社会结构失衡的问题。城乡一体化受制于两个不对称的社会结构：一个是政府强势、市场强势而社会弱势；一个是工业强势、城市强势而农业弱势、农村弱势。在这两个不对称的社会结构下，要想真正做到“工业反哺农业”而不是“工业再剥夺农业”、“城市反哺农村”而不是“城市再剥削农村”实在是一件不容易的事。要改变这种不对称的社会结构，必须保障农民的平等参与权利，增强农民的参与能力；农民参与能力的增强，农村才会有可持续发展能力。

从“三个需要”的目标设定看，城乡一体化不仅需要一定的经济条件，也需要一定的社会条件。据此，本文拟以“三个需要”为目标导向，来探讨城乡一体化何以可能？城乡一体化需要哪些经济社会条件？

二、实现经济效益最大化

没有经济效率就没有城乡一体化。中外实践经验表明农民职业的非农化②，农业的现代化，要素的市场化是实现经济效率最大化的必要条件。

农民职业的非农化是与经济效率成正相关关系的。职业的非农化主要是农民“离土离乡”或“离土不离乡”进入第二、第三产业工作，并且这部分收入已成为农村居民收入的主要来源。从国外经验来看，战后日本农民的兼业率从50%发展到了今天的85%左右，2004年日本农民非农收入在占总收入的79.67%。③从全国范围来看，2009年农民年人均纯收入5153.17元，非农业收入为2626.39元，非农收入占总收入的50.97%；2009年全国参与经济活动总人口7.9812亿，从事第一产业的人数为2.9708亿人，职业的非农化率为61.9%。④职业的非农化和收入的非农化已经成为趋势。从统筹城乡发展试验区的情况来看，2007年年末嘉兴市乡村劳动力158.35万人，农林牧渔从业人员38.72万人，农林牧渔从业人员占乡村从业人员比例为24.45%。2007年嘉兴地区总产值是1585.31亿元，第一产业总产值是97.07亿元，第一产业占地区总产值的5.68%。苏州市2007年乡村从业人员为205.49万人，农林牧渔32.95万人，仅占从业人员的16.0%。苏州市地区总产值5700.85亿元，第一产业总值为97.78亿元，第一产业所占份额是1.7%。⑤效率其实就是资源的有效配置。而非农化的职业在效率方面的表现明显优于农业，我们可以从以上数据得到证明：嘉兴市乡村劳动力的非农化率为75.55%，第一产业贡献率仅为5.68%。苏州市乡村劳动力的非农化率为84%,苏州的第一产业贡献率仅为1.7%。这充分说明职业非农化程度越高的地方经济效率越高。

农业现代化除了包括农业科学技术的现代化、农业管理方法的现代化、农民素质的现代化之外，更主要的是农村工业化、产业特色化。从日本的经验来看，日本大力发展家庭工业。1971年，日本全国家庭工业从业人员181万，加辅助人员共202万人，其中,农民约占23.9%，为50万人左右。⑥苏南模式最大的特点也是农村工业化。1958年，苏南就出现了一批以农具修造、粮油加工、土化肥、土水泥，以及棉织、针织、缝纫等为主的社办企业。到1978年，江苏农村工业（当时称社队工业）总产值已达到63亿元，占了全省工业总产值的近20%。江苏乡镇企业工业总产值（当年价）从1982年的132.6亿元迅速增加到1988年的980.79亿元，增加了6.4倍。至80年代末，江苏乡镇企业工业总产值达到1113.84亿元，首次突破千亿元大关。到1990年，苏南农村工业企业个数增至33813家，职工数达到279．57万人，总产值734．77亿元。⑦成都市锦江区三圣花乡是产业特色化的典范。锦江区因地制宜创造性地打造出了花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊花、荷塘月色“五朵金花”为主体的“三圣花乡”。“五朵金花”占地1万3千亩，花卉种植面积8千多亩，农户2821户，农家乐328户，景区内各类旅游景点50多处，其中，“花乡农居”是西南地区重要的花卉集散批发地，年销售额达到4亿元以上，“幸福梅林”是西南地区重要的梅花生产基地，也是我国四大梅林之一。2005年，“五朵金花”共接待海内外游客747.34万人次，实现旅游收入1.92亿元，农民人均收入6321元。⑧农村工业化和产业特色化是农村经济发展、农民收入提高的动力之源。

市场经济决定了生产要素的流动性,要素流动性的大小与强弱,在很大程度上影响到工业的结构调整、农民向非农产业的转移,从而影响着城乡一体化的进程。城乡融合首先表现为城乡生产要素流动。城乡之间各种要素的交流和组合,正是城乡经济社会一体化的形成过程。土地是核心的生产要素。土地流转可以解决我国土地过于分散难以形成规模效益的问题。从中国现有的土地制度出发，土地市场化必须保证土地权属清晰，交易主体平等自愿。成都模式的一个亮点就是先“确权”、再交易，以村为组织的土地发展公司代理村民进行土地交易，而村民则根据承包土地的面积拥有土地发展公司的股份，从而享有股份分红收益。嘉兴模式中的“两分两换”⑨是对土地流转的探索，取得了良好的经济效益。当然，一些地方也出现政府强征、市场强占农村土地的现象，但这些行为并不是市场行为，不是建立在自愿、平等、公平的基础之上的市场交易，所以导致了农民利益的严重受损和经济效率的扭曲。

三、满足农村公共产品供给

在我国农村，由于国家财政投入不足和自身造血功能很弱，导致公共产品的供给严重短缺。所以，城乡基本公共服务均等化重在满足农村公共产品供给。一方面，政府应该加大对农村公共服务的财政投入，另一方面，通过大力发展集体经济来保障公共产品供给。

从国外政府公共服务实践经验来看，各国由于国情国力不同，在公共服务均等化的具体实践上也各有侧重。如加拿大政府均等化包括保障居民福祉机会平等, 减少机会差别,保证居民享有质量适度的基本公共服务；美国政府则注意设计公共服务的均等化政策，保障公民