我国财政农业投资的现状、必要性、问题以及对策

调研报告

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二O一二年十一月四日

我国财政农业投资的现状、必要性、问题以及对策摘要

农业是国民经济的基础，是社会安定、国家繁荣的基础保证。同时，农业也是一个具有先天弱质性的特殊产业部门。农业的重要性和弱质性决定了政府必须对农业发展予以大力支持与保护。而政府财政对农业的投资是各国政府支持和保护农业的重要措施之一。我国是一个农业大国，农业人口9亿多，占总人口约70%。近年来, 从中央到地方, 相继出台了一系列支农、扶农的政策和措施, 加大了对农业投资的力度。但是, 长期以来农业投资与其他产业投资的差距越来越大, 农业投入资金严重不足, 已成为农业基础脆弱、发展滞后的关键性因素。在农业投资中, 财政投资具有特殊的示范作用, 因此研究财政对农业投资问题, 对我国农业发展有着特殊重要的意义。

关键字 : 财政农业投资投资结构

一、我国财政农业投资的现状

不考虑价格因素,除改革开放之初的少数年份外,我国财政农业支出的绝对规模在逐年增长,尤其是从2004年开始,国家财政用于农业支出的总量出现了较大幅度提升,并在此后保持了较高的增长速度。2008年国家财政用于农业支出总量达到了4502·8亿元,分别是改革开放初1978年的29·9倍和农村税费改革启动前1999年的4·2倍。

尽管我国财政农业总支出的绝对规模在持续增长但相对规模变化不大。财政农业支出相对规模在很大程度上反映了各级政府对农业的重视程度。1978—2008年,除少数年份外,我国财政农业支出占财政总支出的比重基本在7% ~8%,这与中央提出的“新增财力主要用于农村”的要求大不相符。值得高度关注的是,我国财政农业支出结构存在明显的不合理,且目前尚无出现趋于合理的迹象。主要表现在,一是支援农村生产和农林水利气象等部门支出比重过大。改革开放以来,所有年份的支援农村生产和农林水利气象等部门支出占财政农业支出的比重都超过了50%,大多数年份的该项支出占财政农业支出的比重超过了70%;尤其是农林水利气象等部门的事业费占财政农业支出的比重过高,超过了40% (韩林,2009)。农林水利气象等部门的事业费增长部分主要用于人员及机构经费支出,而用于业务支出的很少。这意味着我国财政农业支出资金中相当大的部分被用于“人头费”和“吃饭费”,对农业发展和农民收入增长的直接贡献不大。二是农业基本建设支出和农业科技三项费用占财政农业支出的比重过低。财政用于农业基本建设支出是构成农业固定资产、提高农业生产能力的主要资金来源,财政农业支出理应占有较高的比重。1978—2003年,除少数年份,农业基本建设支出占财政农业支出的比重基本维持在30%以上,而2003年以后该项支出呈明显下降趋势。由于财政用于农业基本建设支出严重不足,造成我国大江大河得不到有效治理,农业抗灾能力下降,旱涝灾害频繁发生,水土流失严重,农业生态环境恶化。财政用于农业科学研究和技术推广的支出严重不足,农业科技三项费用占财政农业支出的比重过低是我国财政农业支出结构不合理的一个突出表现。改革开放以来,只有两年农业科技三项费用占财政农业支出的比重超过1%,其余年份均徘徊于0·7%左右。

二、财政农业投资的必要性

1、农业自然风险与市场风险交织的弱质产业特征，给农业生产经营带来很大风险, 客观上需要财政支持

农业生产对自然条件具有很大的依赖性, 造成了农产品供给的季节性与需求的常年性之间的矛盾。农业生产与其他产业比较, 其生产周期长、外部条件差, 对市场信息反映滞后, 从而使得农业生产者的生产和经营面临较大的市场风险。出于信息的滞后和不准确, 容易形成一哄而上、一哄而下, 造成市场均衡的脆弱性和市场进人的盲目性, 农产品供给短缺和过剩交替出现, 严重影响到农民收人的稳定。自然风险与市场风险的交织,使得农业在市场经济下成为一个需要政府支持和保护的弱质产业。

2. 农业的比较利益低, 投融资渠道狭窄, 需要政府提供资金和政策支持

农业生产的经济效益低下, 社会资金难以流入。一方面, 农业投入资金的盈利率太低, 农业资金的机会成本必然上升, 资金用于其他行业创造的价值必然大于投入于农业创造的价值, 因此使得农业资金的社会效益和经济效益难以统一。另一方面, 在市场经济下, 投资行为的商业化不可逆转, 经济效益越发被投资者所看重, 社会效益将逐渐被投资者所忽视。因此农业吸纳社会资金的能力将逐步降低。目前我国对农业投融资主要依靠国家财政、国有商业银行、农村信用社等。虽然中央财政和国家银行配置支农专项资金逐年增加,但是, 民间信用互助合作组织, 如互助储蓄会等对农业投融资数额非常有限。由于同样的原因, 外资进人农业的比例也较低。截至19 97 年底, 我国累计利用外资已超过3 6 0 0 亿美元, 农业利用外资总额只有120 亿美元, 只占利用外资总额的3. 3 %

3. 加入WTO给我国农业带来的挑战需要强化政府对农业的支持

加入WTO后, 我国农业发展面临的挑战将超过人口增长、耕地减少、农业投人不足等问题。我国农业在生产规模、基础设施、外部环境、价格、质量、市场体制等方面的劣势制约着我国农产品在国际市场上的竞争力, 国外农产品的进入也将冲击国内市场。因此, 在农业的发展过程中, 需要政府的大力支持, 以便尽快适应国际市场的竞争。入世后, 财政支持农业发展的政策措施还必须符合世界贸易组织《农业协议》的有关规定, 必须尽量减少和避免“黄箱支持”而多多增加“绿箱支持”

三、财政农业投资存在的问题

1、财政投资农业的总量不足

“五五”期间, 国家财政农业支出比重为: 13. 2%,“六五”期间下降到9. 5%,“七五”期间下降为8. 4%,“八五”时期平均为8. 8%, 比“七五”时期略有回升。1996~ 1998 年为10. 7%。从以上的一系列数据中我们可以看出: 我国财政农业支出的比重呈现出下降、徘徊和增长缓慢的趋势。需要指出的是, 如果剔除水利费用、气象费用( 水利气象是为全社会服务的) , 农业投入年均只占财政支出的3%左右,这与同期国家财力连续几年增长1000亿元的格局是不相适应的。而其他发展中国家财政对农业的投入一般都保持在10%左右.由于财政投入农业的比例较小, 因而很难保证我国农业的健康发展。

2、财政支农资金到位率低, 挪用挤占现象严重

建国以来, 政府对农业投入往往过分重视短期经济效益和社会目标。由于农业的比较利益低, 在短期内政府投资的经济效益与社会效益往往不远不能适应当今日益复杂多变的的市场需求。国企缺乏有效的奖励机制和对员工培训工作的忽视, 已成为阻碍国企增强活力的关键因素