人民监督员制度存在的问题及原因

人民监督员制度存在的问题及原因

一、程序设计混乱，功能发挥不足

人民监督员制度旨在引入外部监督程序弥补检察机关内部监督制约机制的不足，保障正确行使职务犯罪侦查权，彰显司法程序的正义性，然而现行制度的涉及欠缺经常化、规范化的特征，影响其充分发挥效能，在某种意义上形同虚设。

1、办案期限与监督期限的冲突

与人民监督员制度的“三类案件”监督程序紧密相关的法定期间有:强制措施期间和审查起诉期间。《规定(试行)》第27条规定，案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起7日内进行完毕。重大复杂案件可以延长至15日。人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。由此可见，规定是将监督期限计算在办案期限之内的。因此压缩办案期间的情况在实践中也是屡见不鲜的。

对于不服逮捕的案件，由于主要是事后监督的性质，因此并不影响检察机关继续对案件进行侦查，而且犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当自告知之日起5日内向承办案件部门提出，承办案件部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门，侦查监督部门应当另行指定承办人员审查并在3日内提出审查意见，申辩期间和审查期间都很紧凑，存在超期羁押的可能性不大，即使在办案期限届满前案件监督工作仍未完毕的，还可以依法撤消或者变更逮捕措施，对犯罪嫌疑人的权利也没有侵犯的危险。对于拟撤消案件的，由于没有侦查期间的限制，同时侦查程序已经结束所以并不影响侦查部门的办案工作。但是，对于拟不诉的案件，法律规定了明确的审查起诉期间，而且这种监督是在事中进行的，势必压缩了审查起诉部门的审查起诉时间，一种结果就是可能影响审查起诉工作的质量，另一种结果就是可能突破法定的审查起诉期间，违背《刑事诉讼法》的规定。

2、检察委员会的决定权与检察长权限上的冲突

根据《刑事诉讼法》的规定，对于检察机关的自侦案件，一般案件由检察长决定逮捕，对重大、疑难、复杂案件的犯罪嫌疑人的逮捕，提交检察委员会讨论决定;提出撤销案件意见的，应当报请检察长或检察委员会决定;对酌定不起诉和存疑不起诉的案件，由检察委员会讨论决定，对法定不起诉的案件，则由检察长决定。刑事诉讼法之所以如此规定，是因为一般案件由检察长决定，有利于诉讼

效率的提高；而重大、疑难、复杂案件的犯罪嫌疑人的逮捕由检察委员会讨论决定，可以保证所作决定的正确性，有利于诉讼公正的实现。

刑事诉讼法根据案件的不同情况规定了不同的决定程序无疑是合理的，体现了对公正和效率的兼顾。但是，《规定（试行）》第25条规定，检察长不同意人民监督员意见的，应当提请检察委员会讨论决定。这就是说，只要是检察长与人民监督员的意见不一致的，无论检察长依据刑事诉讼法是否有权作出生效决定，都必须提请检察委员会讨论决定。规定遵循的是公正优先的原则，是为了确保诉讼公正的实现。但是如此规定，检察长对一般案件的决定权在人民监督员不同意检察机关所拟意见的情况下，受到了剥夺，不利于诉讼效率的提高。因此，这一冲突产生的原因是两者对公正与效率的诉讼价值作出了不同的选择，刑事诉讼法采取了两者兼顾的方法，而人民监督员制度遵循了公正优先的原则。

3、事中监督与事后监督的冲突

人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤销案件为事中参与，同步监督。这带来一个犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤销案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。

4、人民监督员选任不合理

“人民监督员”制度中的“人民”是一个政治概念和法律术语，而“人民”中的那些人或群体适不适宜担当人民监督员由作为被监督者的检察机关来界定。难免会有“被监督者选择监督者”之嫌。实践中，被调查的各个地方检察机关基本上是在人大代表、政协委员、企事业单位部门负责人和社会知名人士中物色，有的地方采取了主要在专业人士中选任人民监督员的做法。各级人大代表、政协委员成为人民监督员的主要构成部分。这一做法可能会将普通民众排除在监督活

动之外，导致选任范围窄，代表性不足。诚然，人大代表、专业人士无论是在社会地位、专业知识、参与能力，还是社会影响等方面都要优于普通民众，但是如前所述“人民监督员”制度的“人民”不仅是法律术语也是一个政治术语，实行人民监督员制度就是要克服司法垄断和专业化可能存在的不足，通过人民监督员来听取社会各界对案件的评价，评价检察机关执法办案的社会效果。这是了解、听取社会民意的重要渠道和载体，也是体现司法民主的重要渠道和举措。1此外，多数产生于领导阶层的人民监督员，没有更多的时间和精力参加案件监督，或对检察业务和法律法规不熟悉，也是监督效果不佳的原因之一。

二、法律依据缺位，监督权刚性不足

目前人民监督员制度定位为社会权利对国家公权力的监督，是一项权利性监督。人民监督员的职责仅仅规定于检察机关内部的规范性文件，而非来自与法律的赋予，监督员的表决也不具有法律上的效力，只能启动检察机关内部的监督程序，该制度的运行离不开检察院的组织与管理，因此这一监督权并不具有独立性、制约性及权威性。

1 、人民监督员职责规定不完善

人民监督员通过对职务犯罪调查过程的监督，对检察机关在办理自侦案件中犯罪侦查权、决定逮捕权、公诉权的行使形成了一定的制约力，然而相关规定对人民监督员的职责规定并不完善，在实践中引发了一系列的问题。

依据相关规定，人民监督员在必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，但对如何听取以及履行何种程序却未做规定；案件承办人要向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示本案的主要证据，但对主要证据的判断标准和证据的范围、种类、形式等并未作出相应的规定；人民监督员有回避和保守秘密的义务，但哪些情形应当回避，如何对监督员是否存在影响公正履行职责的回避情形进行调查以及如何对监督员是否遵守保密义务进行审查均无制度和组织上的保障；人民监督员应当忠于事实证据、秉承良知和理性实施监督，不得与案件当事人发生不正当的接触，不得对其他人民监督员施加不正当的影响，但对此也无相应的判断标准和考核依据；人民监督员是否有权进入羁押场所，在司法实践中各地的做法不一；对于基层检察院，

1郭彦《“强化八性”深化人民监督员制度试点工作》载《方圆法治（人民监督员专刊）》2007年第2期

职务犯罪的案件数量较少，而拟撤销案件、不服逮捕决定、拟不起诉的案件更是少之又少，无法充分发挥人民监督员的作用，是否可以适当扩大基层检察院人民监督员的职责范围，使其不流于形式等等这一系列问题均有待进一步探讨。

人民监督员的职责是整个人民监督员制度的核心，职责规定的完善有利于形成一个全面、完整、可操作性强的人民监督员制度体系，使该制度在检察工作中充分发挥作用，改善执法环境，遏止司法腐败，维护司法公正。

2、人民监督员办公室职责规范不明确

人民监督员办公室是具体负责人民监督员工作的日常办事机构，它既是人民监督员制度的实践者，又是推进者，这一双重身份决定了它是调控和指导人民监督员制度运作的中坚力量。最高人民检察院为了确保人民监督员制度能在全国各级检察系统中实施，并防止流于形式，保障他们实施监督工作的顺利性，最高人民检察院在《规定》中要求各级检察院建立人民监督院办公室，其具体工作内容如下：

协助做好人民监督员的选任、解除工作；负责落实安排人民监督员评议案件、参加执法检查、了解检察工作情况等监督活动；向人民监督员反馈监督处理结果；协调解决人民监督员监督过程中遇到的困难，为人民监督员履行职责提供保障。协调人民检察院相关业务部门接受人民监督员监督工作；对相关业务部门落实人民监督员监督工作的情况进行督促、检查；向检察长和相关业务部门反馈人民监督员监督工作情况；定期对人民监督员监督工作进行总结分析；上级人民检察院人民监督员办公室应对下级人民检察院人民监督员办公室的工作实施检查指导。移送、督办人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件工作提出的意见或建议。

但如何履行上述职责，规定没有明确。四川省第十届人大常委会第十次会议于2006年7月30日以72票赞成、1票弃权、1票反对的高票通过了《四川省人民代表大会常务委员会关于加强全省检察机关人民监督员试点工作的决议》，开辟了人民监督员制度地方立法的先河。2有关学者指出，作为一种社会性和民主性的监督，根据宪法原则和有关规定，由地方人大结合本地实际制定《人民监督员制度规则》是可行的，这样可以使人民监督员制度更趋干制度化和规范化。3

3、对人民监督员的监督权定位不清

2

载《检察日报》2004年08月24日第一版。

3青格勒图、乌云巴特尔：《人民监督员制度与人大监督衔接设想》，载《人民检察》2005年第3期。

通过调查，截至2007年底，红河州两级检察机关仅有开远市人民检察院对该院所聘任的人民监督员的案件监督进行过考核、表彰，全国其他各省市各级检察机关对人民监督员进行考核表彰的情况也不多。很多学者认为人民监督员由人民检察院考核管理是一大缺憾，难免又回到“自己监督自己”的怪圈。4那么究竟检察机关该不该对人民监督员的案件监督质量进行考核和表彰呢？

究其本质，是回答人民监督员的监督权是“权利监督”还是“权力监督”的问题。“权利监督”与“权力监督”两者存在着实质性区别。权利是授益性的，现代社会中立法不可能将所有权利都囊括其中，所以“法无明文禁止即权利”是法治国家公认的行为准则;而权力是授予性的，没有立法的明确规定，任何机关、团体、组织或个人都不得行使。《宪法》第2条、第27条、《人民检察院组织法》第7条、《刑事诉讼法》第6条这些立法条文可以作为人民监督员制度产生和发展的法律依据，但这只能说明人民监督员制度并未违宪，并不足以说明人民监督员制度有直接法律依据。因此，在立法没有明确授予前，人民监督员对检察权行使的监督从性质上看只能是权利性的。5从形式上看，人民监督员制度是依据最高人民检察院的内部规定产生的，那么人民监督员监督的权力是否源于检察机关对自身的监督权部分授予？

检察机关的权力是宪法授予的国家公权，不能随便地扩张和让渡，人民监督员的监督并没有通过权力的扩张和让渡取得权力性。但是，如果说人民监督员的监督是权利性监督，那么人民监督员制度带有的鲜明的程序刚性特征又无从解释。众所周知，权利监督不具有法律效力，是柔性的，而人民监督员的监督意见却能够必然引起一些法定程序的启动，即使没有实体的权力，也有程序性的权力，这种程序上的刚性与强制性足以使其与以往任何一种权利监督相区别。所以，人民监督员的监督是一种准权力监督，是“带有权力因素的权利”，即实体上的权利监督，程序性的权力监督。目前没有适格的法律授权依据，以上问题，都有待立法解决，使该项制度从准权力监督向权力性监督转化。

三、保障不利阻碍人民监督员制度的长期发展

1、地方各级人大、政府对人民监督员支持不够

地方各级人大对人民监督员制度的实施没有进行必要的监督，同级人民政府

4戴中祥：《人民监督员制度探讨》，载《探索与争鸣（理论月刊）》2005年第8期。

5左卫民、吴卫军：《人民监督员：理念和制度的深化和发展》，载《人民检察》，2005.1（下）

也没有对实施人民监督员制度给予必要的支持，实施人民监督员制度的经费保障尚未形成良好的制度，迄今仍未能有效的实施。

2 、人民检察院对人民监督员制度认识不足

通过调查，红河州两级人民检察院都在一定程度上对落实人民监督员试点工作存在不够重视的地方，主要来自三个方面的认识不足。其一，检察官对人民监督员制度认识不足。检察官本身对人民监督员试点工作的重要性和必要性认识不足，有少数人民监督员办公室的工作人员和相关部门负责人存在着对试点工作相关规定不熟悉，工作的积极性、主动性不够。其次，相关部门对人民监督员制度认识不足。“三类案件”、“五种情形”都是要与相关业务部门密切配合才能产生设置人民监督员制度所预期的效果，而在红河州两级检察机关中，有的检察机关相关业务部门对人民监督员制度认识不够充分，把人民监督员试点工作的开展看成是加重业务部门工作量，阻碍了人民监督员试点工作的有序开展。另外，人民监督员自己对人民监督员制度认识不足。红河州两级检察机关所任命的人民监督员大多数都是由单位所举荐，多数是党政干部，许多人把人民监督员当成单位分派的一项任务来完成，或是把人民监督员仅仅作为一种荣誉称号，对人民监督员工作持无所谓态度。加之，多数人民监督员的参与意识淡薄，案件评议会上发言很少或几乎不发言，更多的是以同意承办人意见以予搪塞。再次，很多人民监督员都是党政机关干部，本身工作繁重，这也给评议案件时间的确定带来了极大的困难，个别人民监督员临时有事不能参加评议案件会议，也给试点工作带来了很大困难。

3、实施经费难以保障，阻碍试点工作的顺利开展

一部科学的法律法规要得到全面有效的实施才能发挥这部法律法规的作用，才能体现法的价值，否则只能留存于纸上。同样，人民监督员制度要想取得预先制定时的效果就必须全面有效的实施开展起来，才能发挥这项制度的优越性，体现制度的价值，最终达到制度创制的初衷。实施过程中不可避免会出现各种各样的问题，要顺利开展工作，首要条件就是经费的保障。人民监督员选任前的宣传工作、人民监督员参与案件监督的成本等一系列都要求经费支持。事实上，目前的情况是，人民监督员制度的实施没有专项经费，除个别经济实力较强的县市积极争取到当地政府的支持外，其余各地都是从检察机关的办案经费中“挤”出来

的，这样就不可避免的出现经费的缺口，让宣传、参与等工作可有可无的现象，选任、案件评议等工作也会随之受到影响。