城市集约化发展与中国城市化道路的借鉴

展 。 但 也 有 一 些 学 者 提 出 ，城 市 化 战后城市化的快速发展，而且都面 水平达到 70%之前，台湾耕地面积
与耕地之间不应是简单的负相关 临耕地资源紧张的问题，他们在处 增加的速度高于城市化水平提高
关系，从辩证的角度看，城市化与 理城市化发展与耕地保护方面的 的速度，耕地呈上升趋势。同期的
三是严格的农地保护政策。 日 本政府非常重视农地的保护，明治 三十二年（公元 1899 年）就制定了 严格的耕地整理法并于明治三十 三（1900 年 ）年 开 始 实 施 。 日 本 土 地 管 理 的 法律体系相当完善，国家 颁布的有关土地管理方面的法律 共有 130 部之多。
四、中国城市集约化发展的特 殊性及选择
此，随着城市特别是大城市集聚作 重 为 42.4% ，1980 年 达 到 70.3% ， 用地。 1980 年以来，台湾山林和山
表 1 中国台湾人口、城市化水平和耕地面积
坡 地 开 垦 面 积 约 为 1000
年份
总人口 （万人）
农村人口 （万人）
城市人口 （万人）
城市化水平 （%）
耕地面积 （平方公里）
平 方 公 里 ；1981 年 ～1990 年，台湾开发海埔地（海
1946
609
352
1952
813
506
1955
908
460
1960
1079
537
1965
1263
574
1970
1468
599
1975
1615
560
1980
1791
529
1985
1926
714
257
42.2
307
37.8
448
49.3
久的，也不是我们追求的真正意义 从而缓解耕地资源紧张的状况，甚 直 维 持 在 9000 平 方 公 里 左 右 。 其
上 的 发 展 。 还 有 学 者 认 为 ，耕 地 减 至会有助于耕地面积的增加。 中国 中 1977 年 之 前 ，耕 地 总 面 积 以 增
少 是 城 市 化 与 经 济 发 展 的 重 要 前 台 湾 和 日 本 的 城 市 化 发 展 经 验 已 加为 主 ；1997 年 以 后 ，耕 地 面 积 略
二、耕地与城市化的关系：是 正相关还是负相关
城市化与耕地之间的关系是 学术界讨论的热点议题，学者们大 多认为耕地变化对城市化发展有 重要影响，但是在影响的方向和程 度方面则观点迥异。有的学者认为， 从长远来看，保护耕地是社会经济 可持续发展的基础与保证，只有切 实保护好耕地才能实现国民经济
城市 2009．5 16
耕地保护也未必就是一对矛盾。甚 经验，对中国的城市化发展具有积 城市化水平和耕地面积均在增加，
至有学者认为，城市化水平发展到 极的借鉴意义。
说明即使经济发展和城市化都存
一定阶段后，城市化水平的提高对
（一）中国台湾的经验
在占地需求之时，台湾的耕地面积
耕地面积减少的影响呈递减趋势，
台 湾 人 口 从 1946 年 的 609 也并未下降。
的关系不应当是简单的占用和被 湾一大批工业企业在主要城市周
一是土地开发。 为了满足粮食
占用的关系，当城市土地利用方式 围兴起，吸引了大量农村剩余劳动 生产与经济发展对土地的需求，台
由粗放逐步转变为集约时，能够最 力进入这些新兴工厂，城市人口迅 湾不断开发山坡地、海埔地与河川
大 限 度 地 减 少 耕 地 占 用 。 不 仅 如 速增加。1946 年台湾城市人口的比 地等边际土地，以增加耕地及其他
大外，其余两个阶段耕地年均下降 幅度很小。耕地面积增加阶段包括 1880 年～1920 年、1930 年～1940 年 和 1950 年～1960 年，耕地增加的 3 个时期分别处于日本城市化起步 和加速阶段，是城市化水平持续上 升的时期。1920 年城市化水平达到 18.04%，1930 年～1940 年城市化水 平 年 均 增 长 率 超 过 1% ，1950 年 ～ 1960 年年均增长率超过 2%。通过 分析日本的城市化进程与耕地面 积的变化，说明城市化的提高和耕 地面积的变化并不一定表现为负 相关关系。
提。土地资源的稀缺性已经对城市 经证明了这一点。
有减少，但面积总量相对稳定。
化的快速发展造成了一定程度的
三、城市集约化发展：中国台
台湾城市化水平的提高和耕
制约，对耕地保护措施的日益严格 湾与日本的经验
地面积的变化呈现明显的不相关。
必定会限制我国城市化的快速发
中 国 台 湾 和 日 本 都 经 历 了 二 1975 年 ～1980 年 在 台 湾 的 城 市 化
城市 城市发展战略 city
持 续 、稳 定 和 健 康 的 发 展 。 靠 拼 土 用的增强，大量农村人口向城市转 1997 年上升到 82.8%。 然而，台湾
地 资 源 获 得 的 经 济 增 长 是 难 以 持 移 ，会 释 放 出 一 定 量 的 农 村 土 地 ， 50 年来的耕地面积却变化不大，一
进 行 大 规 模 的 填 海 造 陆 工 程 ，1945 年～1975 年的 30 年间，共填海造陆 11.8 平方公里。
二是集中型的城市化道路。 日 本的城市化过程也是人口从农村 及小城镇地区向太平洋东岸城市 移动的过程。东京、名古屋和阪神 三大都市圈土地面积仅占全国土 地面积的 10%，却集中了近 60%的 人口、55%的工业生产和 70%的商 品批发。
一、耕地资源已成为中国城市 化发展的瓶颈
改革开放以来，我国城市化的 快速发展给耕地保护带来了巨大 的挑战。 2009 年 2 月 6 日，国土 资 源 部 公 布 的 2008 年 全 国 土 地 利 用变更调查结果显示，截至2008 年 12 月 31 日，全国耕地面积为 18.26 亿亩（121.72 万平方公里），这已是 耕地面积第 12 年持续下降。与 1996 年的 19.51 亿亩（130 万平方公里）
城市 城市发展战略 city
张宝义
城市集约化发展与 中国城市化道路的借鉴
目前，我国的城市化水平已 经超过 44%，处于城市化发展的初 期。 由于人口基数庞大，城市化水 平每增加 1 个百分点，就意味着有 1000多 万 农 民 进 入 城 镇 ， 这 无 疑 是 人类历史上最大规模的城市化运 动。 伴随着我国城市化水平的快速 增长以及城市规模的外延扩张，大 量耕地将不可避免地被占用，造成 耕地的大量流失。 然而我国是一个 人均耕地占有量很低的国家，“吃 饭与建设”的矛盾非常突出，在此 情况下，城市的集约化发展成为中 国城市化道路的必然选择。
9171
二是土地重划。 土地
9074
重划是提高土地利用效
8877
率、缓解土地资源稀缺的
1990
2034
426
1608
79.1
8901
一种重要手段，台湾土地
1995
2130
393
1737
71.5
8734
重划包括农地重划与市地
1997
2168
372
1796
82.8
8649
重划。 1958 年～1997 年 先
相比，12 年间，我国的耕 地 面 积 净 减少了 1.25 亿亩（8.35 万平方公里）。 据《全国土 地 利 用 总 体 规 划 纲 要 （2006～2020 年）》规定，“到 2020年， 耕地保 持 在 18.05 亿 亩 （120.33 万 平方公里）”。 还有不到 12 年时间， 但我们可利用的土地空间却只有 2074 万亩（1.38 万平方公里），不足 以往2 年的耕地占用量。 况且以上 剩余不多的土地空间，并不完全是 留给城镇建设的，还包含待建的公 路、铁路、电力、水利等公共基础设 施用 地 。 另 据 相 关 数 据 统 计 ，1995 年 全 国 650 个 城 市 的 建 成 区 面 积 为 1.93 万平方公里，是 1981 年233 个城市建成区面积的 2.59 倍；1995 年全国 1.5 万个建制镇用地面积为 15.19 万平方公里，是 1990 年 1 万 多个建制镇用地面积的 1.86 倍。 城 镇化水平增长 1 个百分点，城市建 成区面积就扩大 153 万亩（1020 平 方公里），耕 地 减 少 615 万 亩 （4100 平方公里）。 如果照此计算的话，我 国 的 城 市 化 水 平 再 提 高 10 个 百 分点 ， 还 需 要 占 用 耕 地 6150 万 亩
Baidu Nhomakorabea
542
50.2
689
54.6
869
59.2
1055
65.3
1252
70.3
1509
78.3
8320
岸潮汐线与低潮线之间
8761
出现潮差的土地）面积达
51.95 平方公里；1981 年～
8730
1990 年台湾河川地（平原
8696 地区内重要河流两旁沙
8896 石遍布的土地）利用增加
9053
面积达 180 平方公里。
日本之所以能够实现耕地面 积、城市化水平同步增长，主要原 因有：
一是实施土地开发、耕地整顿 和町村合并。日本在城市化快速发 展时期，通过耕地整顿和町村合并， 行政村数量大幅度减少，从 1950 年 的 8357 个 锐 减 为 1955 年 的 2508 个，而城市由 254 个上升为 496 个。 为解决工业发展用地不足的问题， 日本工业布局主要在沿海地带，并
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后办理市地重划面积 107.53 平 方 公 里 ，提 供 建 设 用 地 71.25 平 方 公里，各级政府取得公 共 设 施 用 地 面 积 36.38 平方公里。
三是集中的城市 化道路。 台湾走的是一 条典型的集中型城市 化道路，其城市化过程 是人口从农村及小城 镇地区向西海岸城市 移动的过程，结果是形 成台北、台中和高雄三 大都市区。 1961 年三大 都市区人口仅占台湾总人口的 29.11%，而 1996 年则达到 56.37%， 大都市区 人 口 占 总 人 口 的 比 重 35 年间增加了 27.26%。
（4.1万平方公里）。很显然，目前我 国的耕地状况不可能支撑这种粗 放式的城市扩张。
总的来说，我国城市化发展对 耕地的过量占用有以下几个原因： 一是“房地产热”、“开发区热”占用 了过量耕地；二是大中城市“摊大 饼”式外延发展，小城镇盲目扩展； 三是一些地区宏观调控不力，政府 垄断土地一级市场的能力薄弱，多 个部门管地，造成了耕地的流失； 四是城市用地效率低下、结构不合 理。另外，规划脱节和用地机制不 完善也是导致我国城市化对耕地 过量占用的原因。
中国台湾和日本的城市集约 化发展，实际上都是依靠了大城市 和大都市区的集聚作用。由于地域 面积狭小，中国台湾和日本的中小
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城市特别是小城镇的中心作用比 较微弱，这有利于大都市区对人口 产生直接的聚集拉动，使农村人口 大量向都市区转移，从而为耕地保 护创造了条件。中国虽然也表现出 人多地少的特点，但中国地域广 阔，尤其是农业腹地十分广阔，加 之整体农业生产水平不高、农民数 量庞大且经济收入较低，这就决定 了小城镇在经济发展中具有十分 特殊的作用。
而 且 城 市 化 对 耕 地 保 护 不 会 仅 产 万 ， 发 展 到 1999 年 的 2203 万 ， 在
台湾之所以能够实现耕地面
生负面影响，还有一定的正面作用。 总人口不断增加的同时，城市化水 积与城市化水平、经济发展的同步
笔者认为，城市化与耕地之间 平也不断提高。20 世纪 60 年代，台 增长，主要原因有以下几个方面：
（二）日本的经验 日本的耕地面积分别经历了 1920 年前、1930 年～1940 年和 1950 年～1960 年 3 个增长阶段，总增长量 超过 6 万平方公里，占国土总面积 的 16%。 而 在 以 上 3 个 阶 段 中 ，日 本城市化水平均在增长。1920 年日 本 的 城 市 化 水 平 为 18.04% ，1930 年～1940 年城市化水平年均增长率 为 5.7% ，1950 年 ～1960 年 年 均 增 长 6.9%。 从图 1 可以看出，日本城 市化发展与日本的耕地面积不是 呈现明显的负相关，也就是说，日 本在整个城市化过程中并没有造 成耕地面积的大量减少。 在城市化进程中，日本耕地面 积增减变化交替出现。耕地面积减 少阶段包括 1920 年～1930 年、1940 年～1950 年和 1960 年～2000 年。从 耕地面积变化幅度看，除 1940 年～ 1950 年因二战的影响，减少幅度较