我国公安管理体制改革的若干设想

第25 卷中南民族大学学报( 人文社会科学版)

Vol. 25

2005 年5 月Journal of Sou th - Cent ral University for Nat ion al ities( Humanit ies an d Social Science)

May 2005

a 我国公安管理体制改革的若干设想

杨红

( 湖北警官学院治安教研室, 湖北武汉430034)

摘要: 公安管理体制就是指我国的公安机关为实现相关权力而设置的各种机构以及相应的组织领导制度, 当前应当进一步改进和完善“条块结合, 以块为主”的领导体制, 并对公安管理体制作如下改革: 坚持全国公安工作统

一受党中央、国务院的领导; 建立统一的警察管理体制和统一的公安级别建制; 对公安治安部门和公安刑侦部门进

行适当的“分类管理”; 完善地方公安管理体制, 明确相互间的执法权限分工。

关键词: 公安管理体制; 改革; 垂直管理; 条块结合

中图分类号: D922. 14文献标识码: A文章编号: 1672- 433X( 2005) - 0079-03 在我国, 公安机关的基本权力可以分为四大类:

治安行政管理方面的权力、刑事诉讼方面的权力、军

事方面的权力和紧急状态处置方面的权力。与之相

对应, 公安机关的性质可以被表述为具有武装特点

的治安行政和刑事司法专门机关。而我国的公安管

理体制就是指我国的公安机关为实现以上权力而设

置的各种机构以及相应的组织领导制度。

一、我国公安管理体制的历史沿革

我国现行的公安管理体制是随着我国建国前各

个革命根据地和解放区革命政权的建立、发展而逐

步发展起来的。在我国建国前, 公安机关及相应体制

就有了相当长的存在和发展历史, 这在世界革命史

上也是很独特的。

中国共产党一诞生就面临着在反革命政权下如

何保卫自己的问题。1927 年“4. 12”反革命政变后的

当年12 月, 中国共产党在上海建立了党的第一个保

卫机关——中央特科。井冈山革命斗争时期, 中国共

产党建立了苏区政权保卫机关——肃反委员会。

1931 年在中央苏区根据地成立了国家政治保卫局,

在各边区成立了政治保卫分局, 当时按苏联模式采

取“垂直领导”的管理体制, 强调“独立系统”。

遵义会议以后, 以毛泽东为核心的党中央改变

了以往“垂直领导”的做法, 强调各革命根据地的公

安机关要受革命根据地的党委领导。1939 年2 月,

党中央书记处决定在党的高级组织内设立社会部,

社会部当时实质上成为各根据地公安保卫工作的最

高领导机构, 具有中国特色的公安管理体制开始形

成。

解放战争时期, 党中央决定在所有新收复的大

城市进行军事管制。公安机关在城市军管会的统一

领导下, 开展肃清国民党特务的斗争。这个时期的管

理体制与抗日战争基本相同。

建国以后, 各级公安机关相应地随着各级政府

的成立在全国范围内普遍地建立起来。1949 年11

月, 第一次全国公安会议提出: “各级公安部门均实

行党组制, 公安部门党组受同级政府党组领导, 把党

的决定通过党组变成政府的决定。各级公安部门应

接受同级政府党组领导, 把党的决定通过党组变成

政府的决定。各级公安部门应接受同级政府领导, 同

时在方针、政策、业务上又接受上级公安部门领导。”1950 年, 毛泽东同志在第一次全国经济保卫工作会

议的总结报告中又批示: “保卫工作必须特别强调党

的领导作用, 并在实际上受党委直接领导, 否则是危

险的。”这标志着公安管理体制框架的初步形成。

1983 年4 月, 中共中央召开全国公安会议, 决

定把公安机关的反间谍和对外情报工作分出去, 组

建国家安全部。同时, 把劳改、劳教的管理工作整建

制地移交司法部。公安机关在坚持党和政府的领导

原则下, 实行“块块和条条相结合, 以块块为主, 分级

管理”的体制。1991 年, 第十八次全国公安会议指

出: “对公安队伍的管理实行条块结合, 以块为主的

体制”。同年, 《中共中央关于加强公安工作的决定》

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a 收稿日期: 2005- 04- 11

作者简介: 杨红( 1976—) , 湖北省钟祥市人, 湖北警官学院教师, 主要研究公安管理。进一步明确规定: 公安机关实行“统一领导, 分级管

理, 条块结合, 以块为主”的管理体制, 正式形成现行

公安管理体制。

二、对我国现行公安管理体制改革的若干思路

应该说, 我国的公安管理体制是我国历史经验

的总结, 在历史上的不同时期均产生了重要的不可

替代的作用。但是, 随着国家经济、政治体制改革的

进一步深入, 作为国家行政管理体制重要组成部分

的公安管理体制, 也越来越不适应形势和任务发展

的要求。

有学者提出, 公安机关现行的双重领导体制存

在的弊端主要表现为如下三个方面的矛盾: 地方人、

财、物管理与上级公安机关业务领导的矛盾; 地方滥

用行政领导权与公安机关严格执法、严格管理的矛

盾; 地方党委政府被动领导与同级公安机关争取领

导的矛盾等。并提出了公安体制改革的新思路: 省级以上公安机关保持“以块为主”, 地、市级以下公安机关先试行“由党领导, 统一管理, 条块结合, 以条为主”的新管理体制, 即: 地、市级以下公安机关建立一套自上而下脱离地方的人事管理体制。将公安人事

管理权的核心部分, 即公安人员的升、降、进、出的决定权控制在上级公安机关手里。同时把干部选择、考核、任免权及人员的调动、招聘、辞退权由上级公安机关统一管理。这种管理体制要求在用人制度上统

一引入竞争机制, 业务部门全面推行干部聘任制, 实

行双向选择、竞争上岗、优胜劣汰、奖勤罚懒。

还有学者认为: 长期以来, 我国的公安管理体制

为维护政治稳定和社会安定发挥了积极的作用。但

在社会主义市场经济体制逐步确立的今天, 这种公

安体制已显露出多方面的问题。如: 领导体制不顺,

关系偏移, 容易滋生地方保护主义倾向; 管理体制不

统一, 条块分割, 警力分散, 容易助长分散主义现象

的发展; 管人与用人相分离, 容易产生“管人不管事, 管事不管人”的弊端, 阻碍队伍的自身发展; “分灶吃饭”的财政制度, 容易导致“利益驱动”和“三乱”蔓延; 机构臃肿, 层次重叠, 职能交叉, 容易导致人浮于事, 效率低下等。

进一步改进和完善“条块结合, 以块为主”的领

导体制。这是一个十分敏感、尖锐的问题, 也是一个无法回避的问题。提出这个问题不是要全面否定“条块结合, 以块为主”的体制, 而是针对这一体制运行

过程中存在的突出问题, 进行必要的改革和调整。有学者的具体建议是: 在坚持公安部、省公安厅下管一级的同时, 以市( 地级市) 为块, 对公安工作、公安队伍实行垂直管理。这是市场经济条件下进一步加强

和改善党对公安工作的领导的需要, 是实行依法治

国战略方针的需要, 是建设一支高素质、能打硬仗、为群众喜爱和信任的公安队伍的需要。

三、我国公安管理体制改革的设想

以上多种观点中, 对我国现行的公安管理体制

均提出了不少的质疑, 足以说明现行公安管理体制

存在问题。对于我国现行公安管理体制存在的问题,

由于相关论著陈述较为全面, 这里笔者就不再多作

论述了。笔者在此想讨论的是: 基于与国际接轨以及我国司法实际的需要, 我国的公安管理体制改革应

当如何进行的问题。新的公安管理体制应该既能使

公安机关置于中国共产党的领导之下, 又能最大限

度地体现其社会功能; 既有利于我国社会主义市场

经济的发展, 又能顺利地与国际上的警察管理体制