第十章行政组织的设置与管理

• ② 行政组织自身管理在高度民主的 基础上应实行高度的集中。 • 首先全国行政组织服从中央国务院领 导，以及统筹处理行政组织内部的各 种利益关系。要始终坚持个人服从组 织，下级服从上级，少数服从多数， 地方各级人民政府服从国务院 • 其次是指严格的组织纪律。 • 第三是指明确的个人负责制。
重人与重制度相相结合的方法。
行为科学时期的行政组织建立原则
（1）以人为本原则。 任何组织设计与管理都要着 眼于最大限度地满足人的多方 面的需求。 • （2）人与组织平行原则。 • 行政组织对组织成员的要求及 组织成员对组织的贡献，应与 组织对人的基本平衡。 •
• （3）参与、沟通、激励原则。 • 行政组织要创造各种机制使组织成员 介入决策与管理过程，实现各层级、 各部门间的信息传递与交流，达成相 互信任与理解，对组织成员的管理、 激励往往比惩罚更重要。 • （4）正式组织与非正式组织互动的原 则。 • 正式组织与非正式组织出于不停顿的 互动之中。行政领导的职责在于引导 非正式组织积极的一面，而控制其消 极的一面。
系统权变时期的行政组织建立的原则
• （1）系统原则。 • 行政组织是一个由各子系统所构成的系统，处 于环境的包围中，受环境多方面的影响与制约。 • （2）整体原则。 • 行政组织作为一个整体，结构合理，则整体功 能大于部分之和，反之，则小于部分之和。 • （3）开放原则。 • 行政组织系统要存在与发展，必须与环境实现 信息与能量的交换，否则便会走向分化、瓦解和 灭亡。
• （2）科学性和阶级性的对立统一。 • 行政组织建立原则反映了行政组织发展的某些 普遍的共同规律，具有科学性；行政组织建立的 原则必须反映特定社会形态统治阶级的根本利益， 具有阶级性。在阶级社会里，行政组织建立原则 的科学性质与阶级性既对立又统一。 • （3）稳定性与变动性的对立统一。 • 行政组织建立的原则，作为一种指导性规范， 具有一般的、普遍的性质，凡是环境与性质相同 或相近的行政组织都适用于某些相同或相近的原 则。但行政组织作为一个系统，其环境是复杂的、 具体的、多变的，必须根据其环境或系统内部的 变化，加以适用。行政组织建立原则的稳定性与 变动性对立统一的特点表明组织原则的生命在于 适应与权变。
第十章
行政组织的设置与管理
行政组织建立原则的指导思想


行政组织建立原则是指人们在建立或改进某一行 政组织时，所要遵循的一般准则或指导性规范。行政 组织建立的原则，应遵循如下指导思想： （1）主观与客观性的对立统一。 各流派的行政组织建立的原则，在表现形式上 都具有鲜明的主观性色彩，是对组织规律的一种近似 的反映。但如果透过主观性的外表，真正有价值的行 政组织建立原则，均具有客观性的内容，或多或少地 反映组织与发展规律，对组织管理工作起指导作用， 并能接受检验。
（6）效能原则
• 1、机构设置及人员编制要尽量精简，实 现廉价政府； • 2、层级与幅度要适中，使之达成动态的相 互配合； • 3、专业化，将性质相同或相近的工作归类， 划分给某个个人或某个部门去做。同一项 工作，原则上不同时交给两个人或两个部 门去做； • 4、简化办事程序，使其明确化、具体化、 简炼化。
• （4）封闭回路原则。 • 行政组织系统信息的输入、处理、输 出与反馈形成一个完整的封闭回路， 各环节相互联系，缺一不可。 • （5）权变原则。 • 当行政组织系统的外部或内部环境发 生改变时，其组织原则与管理方法必 须随之调整，一个有生命力的行政组 织系统必定是一个善于适应性调节的 系统。
中国行政组织建立的原则
情感管理的基本方法
• （1）激励。就是对人进行某种刺激，以诱发其高 亢情绪的过程。 • （2）沟通。情感型管理方法认为人与人之间由于 出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织 目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。 • （3）参与。参与管理的方法充分肯定人性的积极 方面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理， 他们是乐于工作并寻求全面发展的。 • （4）协调。协调是指消除行政组织内、外部的矛 盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽 的人际关系，使组织的整体功能得以实现的一种 管理活动。
• （2）工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的 基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各 要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之 间互相协调、密切配合，形成了一个无障碍的工 作流。 • （3）管理规范化-----规制型管理严格按规章制度 行事，坚决抵制人情关系的干扰。 • ①组织成员之间的关系完全以理性原则为指导； ②对所有人一视同仁，使组织成员具有公平感； • ③明确规定每一职员的职权范围和协作形式； • ④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据 公正地进行奖惩。
三）市场化管理
• 市场化管理是与信息社会相适应的 新型管理方法，它主张将市场机制 引入到行政组织的管理之中，即在 行政组织内部形成若干自主性较强 的工作单元，创造一种竞争环境， 从而激发组织成员的潜能，提高其 效率。
市场化管理的具体内容是：
• （1）行政组织内部管理的市场化。 • 即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分责 任中心，形成一个个相对独立的自治性单位。 • 其特点是： • ① 权责明确，避免了管理中的模糊性； • ② 结果导向，只注重工作的结果； • ③ 合同约束，可以减少上级的工作量，下级的 自由度也加大了； • ④ 用户至上，组织成员的约束力主要来自用户。
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（1）服务原则 • 为人民服务是我国行政组织设置的根本 宗旨，一切行政组织的设置都要把为人民 谋利益作为组织建立和组织全部活动的出 发点和归宿，并建立各种行之有效的制度 来保障服务宗旨的实现。
（2）职能原则
• 组织职能是行政组织所要达到的目标或结果。 职能原则有如下含义： • ① 要根据组织职能设立相应的机构。 • ② 要围绕组织职能安排组织结构，形成用总职 能指导分职能，用分职能支持总职能的良性循环， 达到以职能为中心的既分工又合作的优良组织结 构。 • ③ 根据职能的发展、变化或消亡我国行政机构 的设置也应相应的增加、调查或撤销。
传统理论时期的行政组织建立的原则
（1）组织目标原则。 • 任何行政组织必须具有明确的目标，并围绕目 标来设计结构，配置成员。 • 2）指挥统一原则。 • 一个下级一般只有一个上级。 （3）层级节制与幅度适中原则。 行政组织上下层级之间应构成一种稳定的领导 与被领导的统属关系，每一个领导所能直接控制 下属的数目要适当，以达到有效控制为限。 （4）权责相称原则。 • 组织成员所享有的职权与职责保持一致，法定事 权与实际事权应保持一致。
• （5）授权原则。 • 行政领导要把某些事情的执行权与补充 决策权下放给下级。 • （6）专业分工的原则。 • 包括部分专业化与人员专业化。根据工 作性质与内容的差异来区分各职能部门、 区分直线与幕僚，不同性质的职位由不同 专业人士充担。 • （7）管理经济原则。 • 机构、人员与经费的设置与支出要贯彻 精简与节约的原则，与经济发展的规律， 与国民承受能力相适应。
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（5）系统原则
• 首先保持整体功能。组织结构合理，则系统 的整体功能大于部分之和；组织结构不合理，则 系统的整体功能小于部分之和。 • 其次要坚持开放，不断与外界进行信息、人 员与物质的交换，以求得生存与发展。 • 还要坚持平衡，使得行政组织对其成员的贡 献与满足之间的平衡不疏漏。 • 最后要注意维持管理封闭回路，使信息的流通 经历一个输入、处理、输出、反馈的过程。
• 在行政组织诸要素中，人的因素 与结构制度因素是两个主要的和基本 的方面。其中组织成员是行政组织中 最积极、最活跃的因素，对人的管理 如何，将直接决定某一行政组织的兴 衰，因而对组织成员的管理是行政组 织自身管理的关键，是第一要素。
• 我国行政组织管理中的重人的方法主要有 尊重人、理解人、关心人。尊重人就是要 平等待人，尊重组织成员的人格和权利， 特别是尊重组织成员参与组织决策的权利。 理解人，就是理解每个人的具体处境、思 想与行为，承认组织成员性格、爱好与志 向上的差异具有一定的合理性。关心人， 就是要对人满腔热情，诚恳宽厚，要尽最 大的努力为组织成员排忧解难。 重制度的方法有：健全行政法规与制 度；完善行政组织结构、方法与手段。将 这两种方法相结合，就会出现既有纪律又 有自由的生动活泼局面。
行政组织自身管理方法的意义
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① 它是行政领导控制 与管理行政组织的工具。 ② 做好行政组织的自身管 理是行政组织有效实施对社 会事务管理的前提。
行政组织自身管理的一般方法
规制型管理
情感型管理 市场化管理方法
（一）规制型管理



规制型管理，是一种用严格的规章制度来约束 行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的 管理方法。这种管理方法是工业革命的产物。 规制型管理方法的主要内容是： （1）组织标准化。 ①分工专业化。 ②工作指标化。 ③人员统一化。
• 即在行政组织内部的自我服 务活动中引进市场机制，将 政府与社会力量联结起来， 通过多元竞争提高政府自我 服务的能力，减少服务费用 和成本。
我国行政组织自身管理的方法
民主集中制的方法、 重人与重制度相结合 目标管理方法
（1）民主集中制的方法。
• ① 行政组织的自身管理要民主。 • 首先是组织成员的民主权利。行政组织自身成员 由宪法和法律所规定的各项民主权利要得到充分 尊重 • 其次是组织管理的民主程序。组织管理中的重大 问题要通过一定的程序进行充分的民主讨论与协 商。 • 第三是民主、积极的组织气候。一般“只能采取 民主一手段，不能采取压制、打击的手段”。
（2）行政组织内部人事制度的市场化。
• ①实行合同雇佣制，这有助于政府对 不确定的环境做出灵活、快捷的反应； • ②淡化职位分类，造就通才，增加灵 活性； • ③简化管理规则，授予第一线人员以 足够的自主权； • ④改革工资制，使公务员的劳动报酬 与工作成绩直接挂钩。
（3）行政组织自我服务功能的市场化。
规制型管理的缺陷：
• ①缺少灵活性； • ②标准化的管理忽视人的差异性； • ③成员容易墨守成规，不负责任； • ④机构不断膨胀，职能交叉重叠。
（二）情感型管理 • 情感型管理是一种在行政组 织中有选择性地增加情感投入， 满足组织成员的感情和心理需要， 以提高组织绩效水平的管理方法。 它是一种以人为本的管理方法。
行政组织自身管理方法的含义 • 行政组织自身管理方 法是指行政领导和行政成员、 行政组织为保障行政目标的实 现，对行政组织及其成员和领 导进行控制和管理的方法、措 施和手段的总和。
确立行政组织自身管理方法的依据
• ①经济上的根据 • 行政组织作为上层建筑的一个重要组成部 分，其管理方法的发展变化自然要受制于 经济发展的性质与水平。 • ②政治上的根据。 • 政体对行政组织管理方法具有直接的影响。 • ③理论上的根据。 • 组织理论中对人的认识直接影响到管理方 法的选择与运用。此外，文化因素-领导者 个人的素质与作风等对组织管理方法的选 择与应用有重大的影响。
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• • • • • 1）规定行政组织前进的方向。 （2）它激励行政组织成员的工作热情。 （3）它提供组织与个人工作考核的依据。 （4）它增进组织内各部门、各层次、各成员间的 协调。 （5）它影响行政组织结构的设计与调整，制约组 织中人、财、物的具体配备。 （6）它是行政领导对行政组织及其成员进行计划、 协调、指挥与控制的前提和基础。
• （3）法治原则 • 其含义是：主要政府机构的设置及其体制要有 法律上的根据；机构的设置与变更要依照法定 的程序进行。 （4）统一原则 • ① 领导指挥要统一。 • 一个下级组织或人员只应听命于一个上级组织 或领导 • ②机构设置要统一。 • 这有助于国家政令的统一而迅速地实施。 • ③职责与职权要统一。 • 每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的 行政及法律责任应保持一致，职权与职责应有 法律明确的说明。
（3）目标管理方法。
• • • • • ①制定目标、 ②执行目标、 ③检查成果、 ④反馈信息。 ⑤成功的目标管理必须是整体、单位、个人三位 一体的目标网络；真正贯彻双向沟通、民主协商 的精神，相信一般组织成员的思想觉悟与工作水 平；必须使之与权责利相结合。
行政组织目标对行政组织管理具有 意义和作用