合肥市产业政策

2014年，合肥出台“1+3+5+N”政策体系，在全国率先对产业扶持政策作出重大调整。调整后，运用市场机制来配置政策资金，通过“拨款变投资、投资变基金”，撬动大量社会资本跟进，实现财政资金的放大使用和良性循环。

自2006年起，合肥陆续出台一系列支持政策，并对分散在各部门的产业扶持政策和资金进行整合，形成了统一规范的政策体系。这就是该市扶持产业发展“五大政策”。“五大政策”有效防止政出多门，增强了政策的协调性和联动性，成为该市招商引资、集聚要素的一块“金字招牌”。截至2013年底，合肥通过“五大政策”累计投入政策资金96.3亿元，对推动产业做大做强和转型升级发挥了重要作用。

2014年，合肥市安排27亿元用于政策扶持。其中，工业政策资金近10亿元、自主创新政策资金6亿元、农业政策资金6亿元、服务业政策资金3亿元、文化产业政策资金1

亿元。同时，对产业扶持政策进行重大调整，形成“1+3+5+N”的政策体系框架。“1”指《合肥市扶持产业发展政策的若干规定(试行)》这一纲领性文件。“3”指的是三个管理办法。“5”指的是五大产业扶持政策，分别明确了各产业扶持的重点及采取的具体投入方式。“N”指各产业政策执行部门可按照相关规定，量身定制具体实施办法。

新政策体系对政府资金的投入方式进行调整，除原有的事后奖补外，增加了基金、借转补、财政金融产品三种投入方式，打破了原先无偿奖补和资金直补企业的老办法。调整前，合肥市政策资金90%以上为“输血式”的事后奖补。调整后，政府通过基金、财政金融产品等方式，在企业最需要资金时“雪中送炭”。财政资金事前、事中集中支持，在项目顺利完成后退出，再循环投入下一个项目。通过循环使用，财政资金可以像“滚雪球”越滚越大，扶持更多企业发展。

同时，合肥市一改政策资金撒“胡椒面”的方式，把有限的资金主要投向优势主导产业和战略性新兴产业，以达到收缩战线、集中使用的目的。今年，合肥市将拿出5亿元以基金方式投向优势主导产业和战略性新兴产业，按照基金运作的做法，对接社会资本可以放大5倍。按此测算，能够吸引20亿元的社会资本。以后，合肥市将逐年扩大基金投入额度，通过基金的杠杆作用和放大效应，使政策资金的盘子越做越大，对产业发展扶持力度越来越强。

根据十八届三中全会精神，借鉴先发地区成功经验，我们确定了政策调整的基本思路，构建了政策体系框架，拟定了具体政策条款。

(一)政策调整的基本思路。

政策调整的基本思路是“四个转变”，即：“由事后为主向事中事前介入为主转变、由分散使用向集中使用转变、由无偿使用为主向有偿使用为主转变、由直补企业为主向创造外部环境为主转变”，实现“拨款变投资、资金变基金”，进一步优化财政资金投入结构，提高资金使用效益。

一是分散变集中，确保政策资金不撒“胡椒面”。严控小额事后奖补政策，把有限的资金主要投向我市优势主导产业和战略性新兴产业，以达到收缩战线、集中使用的目的。

二是无偿变有偿，实现政策资金可持续使用和市场化运作。除保留20%以下的事后奖补资金继续实行无偿投入外，主要采取有偿投入的方式，通过市场化运作，与金融资本和社会资本结合，实现政策资金优化配置、放大使用和良性循环。明确了产业扶持政策采取的四种投入方式，即基金投入、“借转补”投入、财政金融产品投入和事后奖补投入。

三是事后变事前事中，在企业最需要资金的阶段体现财政资金的支持。大幅压缩事后奖补政策占比，着力解决企业在起步阶段面临的资金紧张问题。同时将绩效管理融合到具体的条款和合同的约定中，做到既便于考核衡量，又便于全程监督。

四是单纯直补企业转变为侧重企业外部环境营造。把政策的着力点放在搭建服务平台、拓宽融资渠道、降低商务成本等方面，通过优化外部环境，更加有力有效地支持企业发展。

(二)政策体系框架。

这次政策调整体现了渐进式改革的特点，既有传承又有创新。传承主要包括三个方面：一是保留了“五大政策体系”;二是保留了动态调整机制;三是保留了总量控制、切块使用原则。创新主要体现在两个方面：一是丰富了政策体系，新增了“一个规定”和“三个办法”，形成了“1+3+5+N”的政策体系框架;二是拓展了投入方式，除原有事后奖补外，增加了基金、借转补、财政金融产品三种投入方式。

“1”指的是一个规定，即《合肥市扶持产业发展政策的若干规定(试行)》(以下简称《规定》)。《规定》作为纲领性文件，把这次政策调整的新理念、新思路、新方式、新办法进行提炼固化，主要包括产业政策制定中需要遵循的基本原则、各种扶持方式在资金总量中的占比，各相关部门的职责等。《规定》用于指导今后一段时期“五大”产业政策的制定工作，并使这次政策调整成果形成长效机制。

“3”指的是三个管理办法，即《合肥市政府投资引导基金管理办法(试行)》、《合肥市天使投资基金管理办法(试行)》、《合肥市财政资金“借转补”管理办法(试行)》。三个管理办法对“基金”和“借转补”操作方式作出了统一规范。

“5”指的是五大产业扶持政策，在《规定》的政策框架内，根据三个管理办法的要求，分别制定了《2014年合肥市促进新型工业化发展政策》、《2014年合肥市促进自主创新政策》、《2014年合肥市促进现代农业发展政策》、《2014年合肥市促进服务业发展政策》和《2014年合肥市促进文化产业发展政策》，明确了各产业扶持的重点及采取的具体投入方式，把“1”和“3”细化、量化。

“N”指的是各产业政策执行部门按照“1”、“3”、“5”的规定，量身定制具体实施细则。

(三)四种投入方式。

投入方式的调整是这次政策调整的重点，也是实现政策资金使用效益最大化的关键。在一个规定里明确了四种财政资金投入方式，并规定了各种投入方式所占资金总量的比例。

一是基金。包括政府投资引导基金和天使投资基金两种方式。政府投资引导基金采取“母

基金”的运作模式，围绕我市优势主导产业和战略性新兴产业，重点支持初创期、成长期企业。天使基金采取“直投企业”的模式，重点支持科技含量高的种子期、初创期的科技型企业。基金投入方式可以充分发挥资金杠杆作用，吸引社会资本，同时运用市场机制选择投资企业。为保证基金投入方式成为产业扶持的主要方式，在《规定》中明确提出了基金投入占比不低于50%。在具体操作管理方面，由市政府成立基金管理委员会，市金融办、科技局、财政局等相关部门对基金进行日常监督和绩效考核。基金受托管理机构从市兴泰集团、市国资公司等基金投资管理经验较为丰富的国有平台中选择。

二是“借转补”。“借转补”是采取“事先设定绩效目标、合同管理、先预拨专项资金、绩效考核后再全部或部分转作补助”的财政资金投入方式，可以在企业最需要资金的事前、事中阶段投入，资金投入后能继续和企业保持关联，全程实施资金绩效考核，同时保持市与县(市)区、开发区联动。为控制“借转补”规模，《规定》明确提出了“借转补”投入占比不高于30%。

三是财政金融产品。将财政资金与金融资本相结合，通过财政资金引导信贷、担保、信托等金融机构，设立风险补偿、集合信托、保费补贴等形式多样的财政金融产品，发挥财政资金的“金融撬动”作用，多渠道增加产业投入。由于财政金融产品形式多样，资金额度难以界定，因而《规定》中没有作出明确规定，可以根据产业特点量身定制。

四是事后奖补。本次政策调整对事后奖补条款设置了严格的条件，规定事后奖补适用范围仅限于：上级明文规定要求出台或配套的;有重点考核任务要求的;市政府批准同意以及仍具执行效力的政策。《规定》要求事后奖补投入占比控制在20%以内，市级奖补单项金额不少于50万元。同时，为保证政策体系的覆盖面，明确小额奖补政策由县(市)区、开发区承接。

(四)政策资金安排情况。

2014年安排五大产业扶持政策资金26.19亿元，其中预算内专项资金安排19.76亿元，政府性非税收入等其他资金安排6.43亿元。工业政策资金9.85亿元、自主创新政策资金6亿元、农业政策资金6.19亿元、服务业政策资金3.15亿元(含金融业政策资金1亿元)、文化产业政策资金1亿元。2014年是调整后政策实施的第一年，具有明显的过渡性，主要原因是今年预算资金要拿出一部分用于兑现2013年的政策，剩下的整合用于四种方式投入，资金总量为12.39亿元，其中：基金5.31亿元、财政金融产品1.76亿元、借转补2.72亿元、事后奖补2.61亿元。基金与财政金融产品合计7.07亿元，所占比例为57%。

2014年五大产业政策的主要内容

(一)工业政策。

《2014年促进新型工业化发展政策》在继续推动产业升级，提高企业核心竞争力，推动工业投资的同时，加大了对我市工业优化结构、创新发展、全面转型的扶持力度。

一是设立基金支持重点产业。设立产业引导基金，重点支持电子信息产业(智能语音、两化融合、信息消费)、生物医药、节能环保等战略性新兴产业以及我市优势主导产业发展。二是继续实施固定投资激励政策。对列入《合肥市工业固定资产投资项目库》，符合我市产业发展方向，科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的工业项目，采用“借转补”的方式，给予固定资产投资补助。对总投资5000万元以上的新引进项目，按照固定资产计划投资额的5%给予最高不超过1000万元补助。总投资1000万元以上技术改造项目，按设备计划投资额10%给予补助。智能制造、平板显示、新能源汽车、生物医药、集成电路、节能环保、光伏与新能源等战略性新兴产业项目，以及云计算、物联网等新一代信息技术项目，按设备计划投资额12%给予补助。项目补助款在项目建设事前或事中阶段，作为财政预拨专项资金拨付给企业，视项目投资、产值、税收等绩效目标完成情况，再按比例转为补助。三是推进企业加快发展。按照《合肥市“十二五”百家高成长性企业培育工程实施意见》，