我国建设用地管理发展与改革

我国建设用地管理发展与改革（六十）年

回顾和建议

建设用地管理是土地管理的重要组成部分；它是落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的具体措施；也是贯彻“一要吃饭，二要建设，三要生态环境”的方针；更是保障各项经济建设用地的基础。据2008年统计资料反映当年的GDP超过30万亿元，全国农村建设用地2.7亿亩，城市建设用地5400万亩左右，农村建设用地是城市建设用地的5倍。农村和城市建设用地达3.24亿亩，她是促进经济社会发展的重要手段。加强建设用地管理，制止乱占乱用、浪费土地是实施耕地保护和防止土地资源流失的重要措施。新中国成立六十年来，建设用地管理工作为国家经济、建设和社会发展作出不可磨灭的贡献。我国建设用地管理发展与改革大致分为三个时期，第一个时期（1949年—1978年）；第二时期（1978年—1997年）；第三时期（1998年——2009年）。

回顾近六十年建设用地管理的发展与改革，介绍我国向小康目标前进中，建设用地管理在经济、社会发展和改革中作出的非凡贡献极为重要。

一、第一个时期（1949～1978年）土地征用管理变化

为适应新中国初期国家建设的需要，妥善处理“国家征用土地问题”，1953年11月5日政务院第192次政务会议通过，1953年12月5日中央人民政府公布《关于国家建设征用土地办法》。规定全国性的建设事业用地，由中央人民政府政务院批准；地方性建设项目按用地面积大小和迁移居民户数多少分别由大行政区、省（市）和县人民政府批准。明确了征用土地的补偿标准。《关于国家建设征用土地办法》经过两年的贯彻执行，暴露出许多问题，如少用多征、早征迟用或征而不用等浪费土地的现象不断发生；对农民的补偿、安臵政策得不到落实，引起农民的不满；还有征用手续不完备、不按规定程序

批地、越权批地和违法批地等。为此，国务院于1956年1月24日又下发了“关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知”，着重强调了以下四个方面：

1. 各级人民委员会在审核和批准征用土地计划时，要本着节约用地的原则确定建设单位的用地数量。根据当地建设发展的全面规划核定用地的位臵，凡是没有按照规定程序办理申请手续并得到批准的，不得征用土地。

2. 各建设单位在征用土地以前，必须认真地本着节约用地原则，按照实际需要，分轻重缓急，详细拟订计划。

3. 各级人民委员会必须对已征用土地的使用情况进行经常检查，发现浪费土地的现象，应当及时纠正。对建设单位因建设计划改变，不再使用或使用后尚有多余的土地，都应当无偿收回，另行调拨给其他建设单位使用或组织农民耕种。对不经申请批准擅自占用土地及严重浪费土地、损害群众利益的建设单位应当追究责任，并作适当处理。

4. 各建设单位对于已征用的土地，应当根据实际需要详加审核，将多余的土地主动地交给当地人民委员会处理。

自一九五八至一九六零年连续三年的“大跃进”在土地利用上造成灾难性的后果。因大炼钢铁、大办工业，牵动有关部门大上基本建设。基建、水利大量占用耕地，大面积的耕地改林改牧和撂荒，再加上三年内因灾损耕地100万公顷（1500万亩），使“大跃进”三年内耕地减少1453万公顷（合21800万亩）。尽管这三个内开荒补充耕地面积不少，共开荒743万公顷（合11144万亩），但耕地面积还是净减少710万公顷（合10656万亩），平均每年净减少236.8万公顷（合3552万亩）。这是新中国建国以后第一个耕地减少的高峰。

一九六一年基建审批权上收。属于中央各部管理的大型项目由国务院审批，小型项目由主管部门审批。

一九六二年五月又进一步规定：所有大中型项目都须经国务院批准才能列入国家计划、小型项目也要在国家批准的基建总额内，报国家计季备案，……。同年国务院又规定暂时将征地审批权不论用地

多少，全部收归省、市、自治区掌握。这样才把基建规模、连同基建用地压了下来。

一九六四年在经济形势全面好转，建设用地逐渐增多的情况下，国务院又把征用土地10亩以下和迁移居民5户以下的项目审批权下放给市（州）和县（市）。

“文化大革命”期间又一次下放和扩大管理权限，并实行基本建设投资大包干，加上计划工作的削弱，基建用地基本失去了控制。

一九六六年至一九七六年知识青年上山下乡1700多万人，干部职工下放2000多万人，百万名大学生下部队学军锻炼，但由于城镇人口绝对数量还是逐年增加，故城镇建设用地仍有增加。国家的耕地显著减少，而且呈继续减少的趋势，1973年6月，国家计划委员会、国家建设委员会根据国务院领导同志的指示，联合下发了《关于贯彻国务院有关在基本建设中节约用地的指标的通知》。

一九七六年，“文化大革命”结束，国民经济逐渐恢复。

二、第二个时间（1978年—1997年）建设用地管理

（一）为了节约用地，国家出台了《征地办法》

对此给予相当大的重视，增加了“征用土地，必须贯彻节约用地原则。……需要举办工程……必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地；……”，但是这些规定都没有触及浪费土地的深层次的原因，征地中的浪费土地现象仍然屡屡发生。为此1982年5月14日经全国五届人大23次常委会批准，国务院公布了《国家建设征用土地条例》。《征地条例》第一次写进了节约土地是中国的国策。明确了国家、省和县三级政府的土地审批权限。

（二）为制止农村建房侵占耕地下发紧急通知

20世纪80年代初，经济体制改革率先在我国广大农村开展了。农村普遍推行了家庭联产承包责任制，土地实行家庭经营，有人比喻为第二次“分田到户”，极大地调动了农民的生产积极性，解放了生产力，农村以前所未有的速度得到了恢复和发展，农村面貌大为改观，解决了长期没有解决的农民的吃饭问题，而且很快地过上了温饱型生

活，并逐步向“小康”型方向迈进。随着改革开放政策的深入贯彻，也带来了乡镇企业的大发展。面对全国各地出现的滥占耕地建房的严重问题，国务院及时下发了《制止农村建房侵占耕地的紧急通知》（国发[1981]57号），这是我国改革开放以来第一个关于建设用地管理方面的重要文件。

为了进一步贯彻执行好紧急通知精神，国务院又于1982年2月13日发表了《村镇建房用地管理条例》（以下简称《条例》）。该条例要求各省、市、自治区人民政府抓紧时间研究制定实施办法，结合本地区实际情况，对村镇建房用地限额和省、地、县三级具体审批权限等问题作出规定，并抓紧进行村镇规划。

为了切实抓好《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》的实施，迅速制止乱占乱用土地，刹住买卖和租赁土地的歪风，1982年5月在国家机构改革中，国务院决定在农牧渔业部内设臵土地管理局，作为统一管理全国土地的职能机关，并要求各地结合机构改革，在农业部门内部建立、健全土地管理机构，以适应土地管理工作的需求。

1984年12月农牧渔业部、国家计划委员会、城乡建设环境保护部联合发出通知，对依法批准征用的土地，实行由县、市人民政府统一负责组织征用，包干使用征地费，并出台了《关于征用土地费实行包干使用暂行办法》，以发挥土地主管部门职能作用，加快征地速度，妥善安臵被征地单位及群众的生产和生活，克服征地工作中的不正之风，为辅以经济手段保护城市郊区菜地，做好因国家建设征用郊区菜地，需要开发建设新菜地工作。

1985年4月农牧渔业部、国家计划委员会、商业部联合下发了《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》，尽管国家有关部门采取许多加强土地管理的措施，但由于土地管理法制不健全，部门分管，职责不清，政出多门。故从全国来看，城市非农业建设乱占滥用土地的问题仍然普遍存在，有的地方更为突出。1985年耕地减少达100多万公顷（1500多万亩），是新中国成立以来的用地高峰。其中非农业建设占用耕地达32万公顷（480多万