中国自然资源产权制度现状、问题及建议

我国现行法律关于自然资源产权的规定散布于《宪法》、《民 法通则》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等法律以及 大量的行政法规和部门规章中，体系庞杂。 1.从总体上看，自然资源的产权制度依据资源种类不同，在所 有权、使用权、转让权上的具体安排也不同。在所有权上，哪些属 于国家、集体和个人已基本界定清楚。使用权依据资源种类以及用 途不同，又细分为土地的承包经营权、建设用地使用权、矿业的探 矿权、采矿权等，并可以通过法律规定、承包经营、许可证等形式 取得。 2.从产权结构上看，这是产权分离、分层次明晰的产权制度。 一方面，所有权与使用权是分离的，所有权主体既可以享有完整的 所有权与使用权，也可以把使用权分离出去由其他的产权主体所有。 另一方面，使用权与转让权也是分离的。使用权主体拥有使用权、 经营权、收益权，但不一定同时拥有转让权，因为某些资源使用权 的转让是被法律禁止的。
（三）切实保障收益权 1.合理界定收益权，提高使用权收益所占的比重。在权利束中， 所有权、使用权都是可以且应该取得相应收益的权利，即存在所有 权收益和使用权收益。判断收益权界定是否合理的标准，就是对资 源平均收益影响更大的一方取得剩余的份额也更大。 2.实行税费改革，取消不合理的税费负担，扩大资源税的征税 范围。 3.必须对征用农民土地给予应有的补偿。目前各级政府对土地 的征用往往是低偿的，对失地农民的补偿相对于农民维持正常的生 产生活来说是杯水车薪，相对于土地价值来说也是九牛一毛。这使 农民的土地使用权、收益权在这种不平等的交易中受到了集体性侵 害。因此，国家必须在土地征用过程中，保护农民的收所有权过度求公及使用权界定不明晰 在所有权方面，由于过度的强调“公有产权”以致公有产权的 比重过大，尤其是国有产权处于绝对优势，使得基本上没有完整的 个人所有权。如土地集体所有权作为国家对农民以根本利益确认与 保护的制度安排，虽然已经得到法律确认，可是在实际操作中国家 所有权经常侵犯集体所有权，使集体所有权名存实亡，成为国家所 有权的附属物。从而削弱了集体所有权和农民的承包经营权的效用。 在使用权方面，使用权界定不明晰。限制较多、缺乏稳定性。 主要体现在农民的自主经营权经常受到政府的干涉或集体组织的干 涉，从而使农民的自主经营权无处发挥、使用，还有就是使用权缺 乏稳定性，这主要是指农民的承包经营权期限可以一再延长造成的， 以致出现行为的短期化。
（一）进一步明晰所有权 1.实现部分资源所有权的私有化。目前，我国的自然资源产权 制度以公有产权为主体，个人依照法律规定只拥有一部分零星的自 然资源。从根本上说，要使产权主体能有更大的权利与动力保护自 己的产权，增加对资源合理利用与保护的投资，以更好地发挥产权 制度内部激励与约束功能的最好方法就是“还权于民”，让产权主 体获得包括所有权在内的完整的产权关系。但在现阶段，推进我国 自然资源产权制度改革，需要相对稳定的所有权安排，即应有一个 以公有产权为主体的过渡阶段，在此基础上先界定好其他权利，再 实现部分资源所有权的私有化，以避免因为所有权的重新界定和交 易破坏既有利益格局，导致产权关系混乱，进一步削弱产权效力。 2.在公有产权内部，清晰界定国家所有权与集体所有权的界线， 防止集体所有权为国家所有权侵蚀。
随着实践的发展，这种产权分离、公私产权混合的自然资源产 权制度的制度绩效已逐步衰减，暴露出一些同市场经济体制和资源 的可持续利用不相协调的新问题。 （一）自然资源产权流转制度存在严重缺陷 自然资源产权交易如果要顺利进行，必须要提高自然资源产权 配置效益，而我国现行的自然资源产权流转制度却存在严重的缺陷。 据我国现行的自然资源法律的规定，几乎都疏忽了对自然资源产权 流转制度的建立与完善。如现行的《矿产资源法》虽然规定了探矿 权、采矿权可以交易，但是不能牟利。自然资源产权流转制度的缺 陷，就相当于否定了市场机制配置自然资源的作用。这样会使企业 不能在自然资源交易中获取利益，削减了企业对自然资源节约使用 的意识，也就必然导致自然资源的浪费和环境的破坏，现行的自然 资源产权制度限制了自然资源产权的交易，无法充分发挥市场经济 调节和配置的作用，从而降低了自然资源配置、效率。
（二）界定并活化使用权 1.清晰界定使用权的界线，防止侵权行为的发生。 2.保持使用权的长期稳定。一是适当延长使用权期限，使之与资源开发利用 的经济周期相匹配。二是保持相关法律、政策的稳定，尽量避免在使用权期限内 的频繁调整。 3.放松对使用权的过多限制，还使用者以自主的使用权、经营权。对于选择 性用途比较多的资源，为了避免使用者擅自改变其主要的使用功能，应该实行用 途管制制度。但除了必要的用途管制以外，必须保护农民对土地承包经营的自主 权，不得以任何行政、强制手段干涉农民合法的生产经营活动。 4.引入多元化的使用权主体，打破使用权垄断。自然资源的使用权是企业、 个人依法对国家、集体所有的资源进行实际使用并取得相应收益的权利。其主体 比所有权主体广泛，几乎任何企业、个人都可以成为使用权主体。尤其对矿产资 源等国有企业垄断使用权的领域，有必要引入民营企业、外资企业等多元化的产 权主体，参与市场竞争，以避免资源“占而不用”，提高资源配置效率。但在吸 引民间资本、外国资本的同时，必须进行严格的资格审查，统一资源利用政策， 创造公平的竞争环境。 5.拓宽使用权的取得途径。除了划拨、承包经营、颁发许可证外，还可以采 取租赁、招标、拍卖、合资、合作、入股等多种形式取得使用权。
产权作为一种制度设计和安排，是用来 解决物的归属和物的使用问题。简单的说， 产权就是怎样控制、怎样受益、受损，及其 怎样补偿的规则。从产权的定义来看，自然 资源产权则应是指社会团体、组织或者个人 对某一种具体的自然资源的占有、使用、支 配、收益、转让以及由此而派生出来的他项 权利的明晰界定。
德姆塞茨指出：“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大的内在 化的激励。”自然资源与其它的财产性资源有所不同，自然资源有其自身的特点， 其概括为以下特点： 第一，自然资源权时一组权利的总称，同时这些权利组合又是分开的，这也 导致产权安排具有复杂性和多样性的特点。一个主体可能对自然资源不享有所有 权，但可以拥有使用权或不同的主体，也可能对同一种自然资源分别拥有权利。 第二，产权的边界不容易清晰界定。自然资源的产权不明晰表现为物理性和 非物理性两个方面。物理性的不明晰主要是由于非耕地资源的自然特点决定的， 而非物理性的产权不明晰则主要是由于资源的多重功效所决定的，同时由于自然 资源产权关系、产权界定不明晰派生出了自然资源管理上的问题和不能真正建立 起自然资源交易制度。 第三，在法律规定的权利以外，由特定的社会习惯认可的资源使用者也可以 通过进入权和经营权从法定产权者获得直接或间接地经济效益。第四，法律规定 的产权往往会与当地社区传统的习惯权属认定不一致。这种情况主要发生在发展 中国家，因为传统习惯对于所有权的概念往往与法律规定的不一致，由此带来了 许多的矛盾与冲突。
（五）建立自然资源产权竞争机制 自然资源产权代理者竞争机制即政府间的竞争。生态 环境指标是指自然资源产权代理绩效的一个重要方面，为 此，一个基本做法就是把生态环境保护纳入各级政府的政 绩“考核的指标体系，并把传统的GDP核算转化成绿色 GDP核算以量化评估各个代理人的生态环境保护绩 效。”豎建立这样的竞争机制可以使政府之间像企业之 间竞争一样，产生实质性的生态效益，既而有效的利用了 自然资源也保护了环境，减少了自然资源的浪费等。
3.从产权性质上看，这是公有产权、私有产权相混合的产权制 度。在所有权上，公有产权占主体，自然资源的所有权和连带的收 益权属于国家和集体。但其余的各项权力，如使用权、转让权则以 有偿转让或协议的方式在不同的主体之间进行分配，建立起排他的 私有产权，如国家、集体所有的资源可以为个人使用。 4.从产权效率上看，这种产权制度比完全的公有产权或私有产 权具有更大的弹性。政府作为代理的公有产权所有权主体，不必逐 一保护资源产权，只需从法律角度在总体上维护经济主体的私有产 权，并通过对法律的相应修改，仍然保持对资源一定程度的控制。 而使用权主体虽然不拥有包括所有权在内的完整的产权关系，但使 用权在不同经济主体之间的分配，即相应权利与责任的分配，使使 用者具有了独立的经济激励与约束，一定程度上实现了国家生态效 益追求与产权主体经济效益追求的激励相容，因而更适合我国的国 情，在一段时期内也取得了一定的制度绩效。
1.在所有权上过度求“公”，导致公有产权所占的比重过大。 尤其是国有产权处于绝对优势，基本上没有完整意义的个人所有权。 同时，所有权的界定不清晰，导致私有产权、集体所有权经常为国 家所有权侵蚀。 2.使用权的界定不清晰、侵权行为严重、限制过多、缺乏稳定 性。一是使用权的期限较短。二是国家法律和政策的调整频繁，影 响使用者形成长期、稳定的预期。同时，使用权取得的途径狭窄， 主要通过承包经营、许可证等形式，加大了有关权力机关创租卖租 的可能。另外，某些资源使用权为国有企业垄断，损害了竞争效率， 造成资源闲置以及配置效率的低下。 3.在收益权上，国家、集体取得收益的份额较大，个人收益遭 到侵蚀，并存在许多不合理的税费负担。 4.转让权只涉及部分资源。由于资源要素市场尚处于起步阶段， 操作规则尚不完善，交易中行政行为、侵权行为、机会主义行为盛 行。资源评估、使用权证核发等相关工作进展缓慢，资源出让、转 让价格的确定也比较困难。
（四）激活转让权 1.设立相应的转让权安排，扩大转让权所涉及的资源范围。从 《中华人民共和国宪法》（1982年修正）对土地使用权可以有偿转 让的“宪法性权利”安排到现在近30年，我国才有4部资源法安排 了使用权的转让。而现行的《民法通则》（1986）以及其他几部资 源法中禁止资源产权交易的制度安排至今未动。转让权的“短缺”， 导致市场机制无法发挥调节作用，资源配置效率低下。 2.放松对转让权的过多限制。即使是已做出的转让权安排，也 仍然停留在狭小的空间和不够完善的制度上，转让权的内容与边界 都受到了严格的限制，特别是受让主体的限制，并切断了牟利的机 会。 3.建立完善的产权交易市场。产权交易市场是自然资源产权交 易的活动场所，完善的产权交易市场应该由所有权市场和使用权市 场两个二级市场构成。 4.加快相关法律制度建设，规范转让程序，加强转让管理。同 时，认真做好产权交易的各项服务工作，如资源资产评估，及时办 理使用权证核发与权属变更登记手续等。