第4讲国防动员

第四讲国防动员
国防动员，亦称战争动员，是指国家为准备战争和实施战争而在相应的范围内由平时转入战时状态所采取的对人力、物力和财力统一调动的紧急措施。

12007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“要完善国防动员体系，加强国防动员建设”。

今年2月26日，十一届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《中华人民共和国国防动员法》。

该法的颁布施行，是我国国防动员建设史上的一件大事，为完善国防动员体系、促进军民融合式发展、提高国防动员能力提供了基本的法律依据，标志着我国国防动员建设进入了一个法制化、规范化发展的历史新阶段。

加强国防动员建设，对于正确处理国家安全与发展的关系，打赢未来反侵略战争，增强国家应对紧急和突发事件的能力，维护国家安全与稳定，具有十分重要的意义。

一、国防动员的基本功能
在古代，国防动员的核心是组织和装备一支可用来应付战争的国家武装力量。

随着社会经济和战争形态的发展，国防动员的地位与作用逐步得到提高。

特别是经过两次世界大战后，世界上许多国家开始从宪政的角度，建立和完善国防动员制度，形成了相对独立的国防活动，并逐步把其功能扩展到非传统安全领域，使其具有“战时应战、急时应急和平时服务”的多重功能，成为国家国防制度的重要组成部分和实现战略目标的重要工具。

（一）应战功能
国防动员的应战功能，简单的说，就是指国防动员在服务于战争方面的作用和效能，是国防动员的基本功能，也是核心功能。

这一功能，具体表现在以下两个方面：
一是胜战功能——国防动员是打赢战争的基础环节。

古往今来，国防动员对于发挥国防资源的综合效能、夺取战争的主动权发挥着至关重要的作用。

尤其是在战争突然降临的情况下，它所表现的作用就更加明显、更加突出。

一九四一年六月二十二日凌晨，德国集中三百万兵力，在北起波罗的海，南至喀尔巴阡山的一千四百公里边境，对苏联发动了所谓闪电进攻。

战争的第一周，德军即攻占白俄罗斯首府明斯克，苏军三个集团军被歼，三十三万人被俘。

三周后，德军深入苏联领土近六百公里，苏军损失了九十四个正规师，占前线兵力的70％。

七月十六日，德军攻占斯摩棱斯克，苏军又损失四个集团军，约四十万人。

十月，苏联西部重镇基辅、布良斯克、维亚兹马等相继陷落，苏军损失
1《普通高等学校军事理论教程》，第39页，中国人民解放军学生军训办公室，国防大学出版社，2007年5月。

共达230万人，相当于战争爆发时苏正规部队的60％，占前线总兵力的90％。

斯大林领导下的苏联处于极度危难之中。

面对极度的危险，苏联人民在斯大林的领导下，迅速完成了国家战时体制的转化。

6月23日，各地首先对23岁到35岁的公民实行动员，仅七天之内就有530万人应征人伍，新组建了96个野战兵团。

由于苏军在斯摩棱斯克、乌曼和第聂伯等战役中未能阻止敌人的攻势，前线部队损失巨大。

8月，苏联进一步征集18岁和40至50岁的人入伍。

当时，苏共的430万党员，就有110万走上前线。

一九四一年十二月，苏联又从后备兵员中动员了三百个师和一百五十九个旅。

并且以一百个师的战略预备队，向围攻首都的德军展开全线反攻，一举解除莫斯科之围。

到一九四二年五月，苏联全国共动员起一千八百万人，使苏军总兵力扩大到一千万人以上，输送到前线的作战部队有五百五十万之多。

而此时，由于德军后备力量不足，战线就基本上稳定在斯大林格勒、莫斯科和列宁格勒。

这样，苏联军民便迎来了战略上的伟大转折。

一是止战功能——国防动员是遏制危机的有效手段。

就是指国防动员又是遏制战争爆发、遏止危机发生的有效手段。

在一定意义上讲，国防动员是不使用武力但却胜似使用武力，它可以凭借本身所具有强大的战略威慑力，达到象我们古代孙子兵法中所说的“不战而屈人之兵”的效果。

（二）应急功能
所谓应急功能，就是指国防动员在平时应对紧急突发事件方面的作用和效能。

当国家遭遇重大自然灾害和社会不稳定等紧急状态时，国防动员系统可以利用自身所特有的机制体系调动人力、物力和财力资源为国家抵御自然灾害，处置紧急突发事件、维护社会稳定作出贡献。

例如，1998年抗洪和2003年抗非典，以及2008年初抗击南方雨雪冰冻、“5.12”汶川特大地震和青海玉树地震当中，国防动员的应急功能都得到了较好的发挥。

此外，国防动员机制在反恐、维稳方面也发挥了重要作用。

以2008年5月12日的汶川大地震为例：8级地震将天府之国四川撕裂成灾难现场。

震后统计，将近9万人遇难或失踪，7000人致残，500多万人无家可归。

大灾难往往也是一场大检验。

地震测出了灾民坚韧不拔的求生意志，也检验出全体国民爱心的强度。

其间，政府亦展示出强大的动员能力——2008年中国收到来自国内外慈善款总值首次突破1000亿人民币。

官方社情调查亦显示，九成以上受访者都表示对灾区捐过款物。

地震还展示了政府与公民社会互补、互强的难得景象。

在举国救灾的协力行动中，非政府组织获得了前所未有的大量资源，假如这次经验能够视为一种代表，它标志了社会摆脱国家对资源垄断过程的开始。

与此同时，中国政府的动员与组织力也得到验证与强化。

中国人民大学行政管理
学系主任毛寿龙教授受访时指出，地震证明中国与西方国家一样，具有国家动员能力。

他认为：“在未来很长的一段时间里，通过这次地震验证出来的动员能力对经济与社会的发展，会有长期影响。

不能说一定是积极的影响，但肯定有影响。

”
（三）服务功能
服务功能，是指国防动员在服务国家经济建设与发展方面所发挥的作用和效能。

加强国防动员建设，可以支援国民经济和国防建设，实现二者双赢。

第一，加强国防动员建设可以节约国防开支。

我们现在强调国防动员最基本的方针就是十二个字：“平战结合，军民结合，寓军于民”。

2007年，胡锦涛总书记在党的十七大报告中又提出了一个“军民融合发展”的思想，走军民融合发展的路子。

比如，大型基础设施的建设，必须要考虑照顾到国防和军队建设。

军费开支节约了，就是间接为国家经济和社会发展服务。

第二，国防动员建设的成果可以直接为经济建设服务。

这个是双赢的具体体现。

比如，从物质角度来讲，我们在加强国防建设过程中所形成的一批军工生产线，平时可以生产民用产品，为民服务。

再比如，我们一些城市的地下人防工程，这个在平时就可以发挥和挖掘它的功能，如果利用的好，其经济效益是非常可观的。

总之，无论是在应对战争，还是应对紧急突发事件和服务于国家经济建设方面，都离不开国防动员。

国防动员是维护国家安全、促进国家长远发展的一个非常重要的保证。

二、国防动员的主要内容
国防动员的内容十分丰富，归纳起来，通常主要包括:人民武装动员、国民经济动员、人民防空动员、交通运输动员和政治动员等几个方面。

（一）人民武装动员
人民武装动员，是国家为适应战争的需要，扩充和调整军队及其它武装组织，使其由平时转入战时状态所进行的活动。

人民武装动员，是国防动员的核心内容。

主要包括：现役部队、预备役部队、后备兵员和民兵动员。

1．现役部队动员
现役部队动员，就是指人民解放军各军兵种和武警部队从平时编制转为战时编制所进行的活动。

其主要工作：一是进入临战状态；二是实行战时编制；三是扩建现役部队；四是组建新的部队。

2．预备役部队动员
预备役部队动员，是指国家为实施战争或应对其他危机，征召预备役部队服现役，并使之达到可遂行任务状态的活动。

预备役部队动员，是战时迅速扩编军队的重要组织形式。

预备役人员的储备与征召是人民武装力量动员的基础。

新颁布的《国防动员法》针对市场经济条件下人员流动频繁的特点和信息化条件下局部战争快速动员的要求，对预备役人员的储备与征召也做出了相应规定。

3．后备兵员动员
后备兵员动员，是指征召适龄公民到军队服现役的活动。

主要是征召预备役军官和士兵补充到现役部队。

其主要任务：一是补充不满编的现役部队；二是补充扩建和新组建的部队；三是补充战斗减员的部队。

在现代条件下，走精干的常备军与强大的后备力量相结合的发展道路，是国防建设发展的重要趋向。

为了适应未来战争的需要，进一步健全完善后备兵员制度，将成为世界各国国防建设的一项长期任务。

4．民兵动员
民兵动员，是指国家为实施战争或应对其他危机，征召民兵并使之达到可遂行任务状态的活动。

民兵是不脱离生产的群众武装性组织，是我国武装力量的重要组成部分，也是我们进行人民战争的重要力量。

近期世界局部战争的实践表明：现代战争对民兵动员的需求正在发生变化，突出表现在：一是作战类需求在减少，保障类需求在增加；二是非技术性的需求在减少，技术性的需求在增加；三是成建制补充的需求在减少，单个补充的需求在增加。

许多国家据此调整民兵动员建设的重点，民兵动员将向动员征召网络化、力量编组模块化和人员结构技术化的方向发展。

（二）国民经济动员
国民经济动员是国家将经济部门、经济活动和相应的体制从平时状态转为战（急）时状态所进行的活动，是国防动员的重要基础。

国民经济动员的内容十分丰富，主要包括：工业动员、农业动员、贸易动员、财政金融动员、劳动力动员、战略物资储备动员、医药卫生动员等等。

本课，主要介绍一下工业动员和财政金融动员。

1．工业动员
工业动员，是指挖掘工业生产能力，迅速扩大工业产品特别是军品生产规模，满足军队作战需要。

战争实践我们，自从人类进入工业时代以来，战时工业生产能力的强弱往往成为决定战争最后胜负的关键因素。

工业动员在战时的主要任务增加军品生产，满足战争需求。

比如海湾战争中，美国进行了第二次世界大战后最大规模的工业动员，这里有几个数字，仅美国陆军就签订了4000多项物资生产合同，动员了1500多家承包商，6000多条生产线，夜以继日地生产了25亿美元的产品。

当时，海湾战争爱国者导弹供不应求，生产爱国导弹的生产商的车间加班加点以满足战争需求；沙漠作战需要沙漠战
靴、沙漠迷彩服，生产商也得抓紧时间生产，以满足战争需要。

2．财政金融动员
财政金融动员，是指多渠道筹措战争经费，保证战争需要，保证国家战时经济稳定，是国民经济动员中的重中之重。

战时，许多国家都采取了“实行战时财政预算、战时税制、举借债务和寻求援助”等措施来筹措战争经费。

当然，寻求捐助和援助，也是我国财政金融动员通常采用的手段。

在抗美援朝战争时期，为了弥补国家军费的不足，当时开展了轰轰烈烈的抗美援朝运动。

另外，还有一个措施，就是争取了苏联的军事贷款。

客观地讲，苏联提供的物资援助，对我们打赢抗美援朝这场战争还是起到了很大作用。

（三）人民防空动员
人民防空动员，是国家发动和组织人民群众防备敌人空袭，减少空袭损失，消除空袭后果所进行的活动。

在现代战争中，远距离精确打击武器的广泛使用，空袭与反空袭已经成为重要的作战样式，大中城市和经济基础设施面临的空袭威胁日益严重。

所以，有时候我们形象地称人民防空动员为“保护伞”。

在科索沃战争中，以美国为首的北约集团组成多国部队，对南联盟进行长达78天的高强度轰炸。

尽管科索沃战争是现代战争史上力量相差最悬殊的战争之一，但南联盟面对世界上最“精确”的空中打击，装备损失率不到4%，人员损失仅为1%，为其战后重建奠定了重要基础。

这一事实，充分说明了南联盟隐蔽、伪装技术的高超和防空设施的安全有效。

南联盟在高强度空袭面前成功的防空实践，对于我们今后加强人民防空建设、保护战争潜力具有诸多有益启示。

加强人民防空动员建设也是我国国防动员建设的重点，尤其对那些指挥枢纽、交通命脉、大型企业、城市生命线、供水供电供气这些工程尤应引起我们的高度重视。

（四）交通运输动员
交通运输动员，是指国家或政治集团为实施战争或应对其他军事危机，组织调动交通运输资源的活动。

2搞好交通运输动员，对于保障战争需要，夺取战争胜利具有重要意义。

交通，是国民经济的大动脉，也是国防和军队建设的大动脉。

改革开放以来，我国交通建设获得前所未有的大发展。

目前，搭乘国家交通建设的快车，我国国防交通也加快了调整、改革和建设步伐，走上了“平战结合、军民结合、寓军于民”的新路子。

（五）政治动员
政治动员，是指国家或政治集团为实施战争或应对其他突发事件，在政治和2《战争动员》，第176页，中国大百科全书出版社，2007年6月版。

思想方面进行的活动。

有效的政治动员，对于迅速实现政治体制的平战转换，形成多种政治力量共同对敌的局面，占据有力的舆论阵地，充分调动社会各界参加和支持战争的积极性具有重要意义。

中国共产党历来把政治动员作为国防动员的首要任务，无论是抗日战争时期、解放战争时期，还是抗美援朝战争时期，都适时制定和采取强有力的政治动员政策和措施，使政治动员的重要作用得到了充分发挥，成为赢得战争胜利的重要因素。

近期世界局部战争的实践表明：政治动员在未来战争中仍具有重要的地位作用，各国将一如既往地加强政治动员准备；在政治动员实施的过程中，将更加重视对国内军民的思想政治发动；更加重视国际政治力量的动员；充分运用高度发达的大众传媒，进一步强化战时宣传教育，全面加强舆论和心理斗争。

三、国防动员的实施程序
国防动员的实施过程，由若干个环节组成，按一定的步骤展开。

通常按照“进行动员决策→发布动员命令→充实动员机构→修订动员计划→落实动员计”等步骤进行。

（一）进行动员决策
进行动员决策，是国防动员实施过程中首先要解决的问题。

只有实施了动员决策，整个国家的政治、军事、经济、文化和外交部门或领域才能相应地转入战时体制，进行动员的各项活动。

进行国防动员决策的关键，是正确分析判断敌情。

必须充分利用各种手段，广泛收集各国尤其是敌国的政治、经济、军事等各方面的情况，并对这些情况进行综合分析，尽早洞察敌国的战争企图，从而视情确定动员实施的时机、规模和方式等。

（二）发布动员令
动员令是宣布全国或部分地区、某些部门转入战时状态的命令。

《中华人民共和国国防动员法》第八条明确规定：“国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，全国人民代表大会常务委员会依照宪法和有关法律的规定，决定全国总动员或者局部动员。

国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，发布动员令。

”总动员令的发布，关系战争胜负和国家命运，各国大都由最高权力机关或国家元首、政府首脑发布。

（三）充实动员机构
国防动员机构是指平时负责动员准备、战时负责动员实施的组织领导机构。

一旦实施战争动员，和平时期的动员机构，无论在人力上还是物力上，都难以适应需要，必须及时调整和加强。

改革开放以来，随着国家经济政治体制的改革，
国防动员的领导体制也进行了调整。

其中，最突出的是1994年11月组建了国家国防动员委员会。

此外，全国各大军区、各军兵种、县以上各级人民政府国防动员委员会，大多设立了相应的国防动员工作机构，南京战区和其他部分省份还根据实战需要，设立了科技动员和信息动员等工作办事机构。

（四）修订动员计划
国防动员计划，是实施国防动员的依据。

在面临战争的情况下，由于国际战略环境和国内条件都发生了变化，事先制定的动员计划难免与战争的实际情况不完全吻合，需要及时予以修订。

（五）落实动员计划
动员令发布之后，负有动员任务的地区和部门，应根据修订的动员计划，迅速转入战时体制。

各行业以及社会生活的各个方面，都应以保障战争胜利为轴心迅速进行调整。

地方各级政府要根据上级下达的动员任务，积极实施动员行动。

各行业、各阶层都要动员起来，落实国防动员任务，为赢得战争胜利贡献自己的力量。

四、国防动员的发展趋势
国防动员建设作为积蓄和转化国防潜力的战略工程，既是平战结合的桥梁，又是军民融合的纽带。

准确把握国防动员的发展趋势，对于有效发挥国防动员作为实现军民结合、寓军于民的重要组织形式和桥梁作用，实现富国强军相统一，具有重要现实意义。

从当前和今后一个时期来看，国防动员的发展趋势主要表现在以下几个方面：
（一）由单一应战向应对多种安全威胁转变
早期，加强国防动员建设的目的主要是单一应战。

第二次世界大战后，特别是近年来，一些国家相继成立了应急机构，在处理紧急事件和重大灾害中，经常启动国防动员机制、动用后备力量，直接参与处置突发事件和实施应急救援，国防动员建设呈现出“应战”与“应急”并重的发展趋势。

事实证明，不管是抢险救灾、处置突发事件，还是维护社会秩序，只要关乎国家利益、人民安危，都离不开国防动员工作。

国防动员正被赋予更多新的任务，正由单一应战向应对多种安全威胁转变。

（二）由平战结合向军民融合拓展
战时，需要将动员潜力在较短时间内转化为国防实力。

而这个转换时间的长短和实力提升的幅度，不仅取决于经济基础的雄厚程度，也取决于军民融合的程度。

为此，世界各国在国防动员建设中，纷纷由平战结合向军民融合发展。

通过军民融合，实现社会资源的最佳配置，以期等量的投入取得最大的效益。

可以预见，平战结合的国防动员必将由板块的简单结合，走向互为交叉渗透的军民融
合，为快速高效实施平战转化奠定坚实基础。

（三）由数量规模型走向质量效能型
传统意义上的国防动员侧重人员物资的数量、规模。

而信息化战争则侧重于体系与体系的对抗、智能与智能的比拼，无论是参战还是支前保障，除了进行人力、物力的动员外，更大程度上需要进行科技动员。

近期世界局部战争的实践告诉我们：知识、智力、技术和管理等高科技动员必将取代人、财、物的常规性投入，跃居国防动员的核心位置；军用高技术民用形式的储备必将取代军队单一的储备方式；动员能量的精确型释放必将取代粗放型释放，即通过最小的动员规模满足最大的动员需求。

（四）由维护国家安全向为维护国家利益拓展
和平与发展是当今时代的主题。

我国奉行防御性的国防政策，坚持走和平发展道路，把遏制战争、维护和平、共同发展视为己任，提出新世纪新阶段我军“三个提供，一个发挥”的历史使命。

国防动员是为军队履行使命服务的，军队历史使命的拓展，必然引发国防动员职能任务的拓展，客观上要求国防动员工作从维护领土安全向维护和平发展利益转变。

（五）国防动员法规建设的作用日益凸显
国防动员法规，是由国家权威部门制定的法律规范和工作制度，体现了国家的长远利益和根本利益，以及国家在国防动员方面的战略意图。

国防动员涉及政治、经济、军事、科技、文化和社会等诸多领域，如果没有周密、可靠的体制机制尤其是一套健全的法律法规保障将无法有序进行。

完善法规、依法动员也是被西方各国实践证明的行之有效的经验。

法国在1793年大革命时期就颁布了《全国总动员法令》，1938年法国和日本都颁布了《总动员法》，美国在二战后形成了以《国家安全法》为主体的动员法规体系。

加强国防动员法规建设，也是进一步规范和推动我国国防动员科学发展的必然要求。

即将于7月1日起施行的《中华人民共和国国防动员法》，为我国国防动员的准备和实施提供了基本法律依据，确保在国家主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，能够依法实施快速动员，为应对危机、维护和平、遏制战争、打赢战争提供有力保障。