县级国土资源“一张图”综合监管平台建设的思考及实践

县级国土资源“一张图”综合监管平台建设的思考及实践

作者：邵建英

来源：《浙江国土资源》 2013年第2期

桐乡市国土资源局邵建英

自2009年国土信息化工作会议明确提出将国土资源“一张图”建设作为国土资源信息化建设的八项重要任务之一以来，国土资源“一张图”工程在全国各地迅速展开，成为近年来国土

资源信息化建设的主旋律和代名词。但是，从全国各地的建设情况来看，许多国土资源管理部

门重结果监管、轻流程关联，这对上级国土资源管理部门十分有利，而对基层的县级国土资源

管理部门效果并不明显。本课题针对县级国土资源管理的特点，结合调研，谈谈“一张图”综

合监管平台建设实践中的基本思路。

一、县级国土资源管理部门对“一张图”综合监管平台建设要求的特点

县级国土资源管理部门作为国土资源的基层守护者，面临着保护资源与保障发展的双重压力。在国土资源管理过程中，他们扮演的角色既是政策的执行者、又是地方的服务员，既是系

统的管理者、又是数据的生产者，既是国土资源监管的主体、又是上级国土部门监管的客体。

因此，县级国土资源管理部门对“一张图”综合监管平台建设的要求有其自身特点，主要表现在：

一是系统建设与综合监管并重。县级国土资源管理部门担负着耕地保护、用地报批、违法

查处等基础性工作，如何规范业务流程、提高办事效率是他们首要考虑的问题。据调查，目前

大多数县级国土资源管理部门均建立了条线上的业务应用系统，如城镇地籍管理系统、土地利

用现状管理系统等，以系统应用促进国土资源管理的科学化、规范化、精细化成为基层国土资

源管理工作者的共识。而这些业务系统运行后产生的数据如何管理和共享是他们面临的又一大

难题。“一张图”综合监管平台是破解这一难题的重要途径，因为它将所有的业务系统和数

据进行集成与整合。因此，县级国土资源管理部门在“一张图”工程建设过程中，必须将这两

者有机地结合起来，以业务系统和数据支撑“一张图”综合监管平台的运行，以“一张图”综

合监管平台加强业务系统和数据的管理。

二是核心数据库与业务数据同步更新。业务数据基本上是在业务办理过程中产生和积累的，如何将业务数据的变更同步到“一张图”核心数据库、如何在不同业务系统中实现数据共享，

是基层国土人普遍关注的话题。传统做法是：手工重复录入或U盘拷贝，这样既增加了工作量、又严重影响了数据的精确度和准确度。因此只有将核心数据库和业务应用系统进行关联，打破

系统之间的边界壁垒，实现数据的自由流动、同步更新和充分共享，才能避免相同信息的重复

录入、重复建设，发挥“一张图”综合监管平台对国土资源管理的真正支撑作用。

二、当前国土资源“一张图”综合监管平台建设情况综述

为全面掌握当前国土资源“一张图”综合监管平台建设的现状，本课题组一方面查阅了大

量的相关文献，另一方面开展了大量实地调研，先后分别去了嘉兴市国土局、江苏海门市国土局、义乌市国土局、奉化市国土局、玉环市国土局等地考察学习，并邀请了省国土厅和嘉兴市

国土局的有关领导专家莅临指导。

通过调研学习发现：上述国土资源管理部门均实现了“一张图”管理，建立了综合监管平台，主要表现为土地执法监察系统。在这个系统中有效地将土地利用现状、土地利用规划、基

本农田、遥感影像等数据结果进行了叠加整合，通过GPS发送的疑似图斑在不同数据库中进行

分析来判断该图斑是否合法，为快速制止违法用地行为提供了技术支撑。但这张图脱离了业务

应用系统、缺少有效的更新机制，导致数据的现势性不强，成为静态的“一张图”。

因此，真正的国土资源“一张图”综合监管平台应该是动态的“一张图”，即：将业务应

用系统同“一张图”核心数据库进行关联，打破系统之间的边界和壁垒，建立统一的综合监管

平台。该平台是业务应用系统和核心数据库之间的桥梁纽带，既可以整合集成业务应用系统，

又可以通过数据抽取功能实现业务系统中的数据和核心数据库中的数据同步更新，减少数据重

复录入，实现测绘、预审、农转用、征地、储备、供地、登记发证等各个环节的数据流转和共享，提高工作质量和办事效率。

三、县级国土资源“一张图”综合监管平台建设的实践

本文“一张图”综合监管平台建设以桐乡市为例。由于桐乡市位于杭嘉湖平原中，土壤为江、海、湖泊沉积物，除少量粘土矿以外无其它矿产资源，因此，若无特殊说明，本文中的

“一张图”均指“土地一张图”。

（一）县级国土资源“一张图”综合监管平台建设的总体目标和框架

1、总体目标

根据国土资源部和省国土资源厅对“一张图”建设的要求，依托成熟的数据库、网络、

“3S”等信息技术，按照统一规划、分步实施、逐步完善的原则，建立具有信息服务和综合监

管为一体的国土资源“一张图”综合监管平台，具体目标为：一是整合现有各类国土资源业务

数据，建立核心数据库；二是构建综合监管平台，集成各类业务应用系统，实现对国土资源的批、供、用、补、查全过程监管；三是实现统计分析、查询管理和对外服务等功能。

2、总体框架

（二）县级国土资源“一张图”综合监管平台建设的主要内容

1、“一张图”核心数据库

参考徐志红、张玲等学者的研究成果，目前桐乡市国土资源核心数据库应涵盖三大类数据：即基础层数据、专题层数据和业务（或管理）层数据。其中：基础层数据主要包括以基础地理

框架为基底的正射影像数据，以及地名、行政境界等基础地理信息；专题层数据包括土地利用

现状数据、土地利用总体规划数据、基本农田数据、地籍数据等，这类数据在一定时限内保持

相对稳定，数据更新频度不高；业务（或管理）层数据包括建设用地报批数据、土地供应数据、土地储备数据等产生于业务办理环节的各项数据，这类数据是在土地管理过程中产生，随管理

业务实时更新。

这些数据库的建设中首先要在参照国家标准、行业标准和规范的基础上，制定适用的、开

放的、先进的标准化体系，满足国土数据生产、入库、应用、更新及服务的要求。其次要对现

有的各类数据进行梳理、转换、采集和关联，建立相应的数据库。最后，根据规则对所采集的

数据进行检查（包括结构检查、图形检查、拓扑检查、属性检查等）。对通过检查的数据，进

行数据入库，完成核心数据库的建设。

2、“一张图”综合监管平台