16大以来惠农政策的历史回顾

十六大以来惠农政策的历史回顾

一、“三农问题”及“惠农政策”的由来

在中国社会主义现代化建设过程中，为了加快工业化、城市化的建设进程，我国实施了一系列诸如户籍制的城乡分割政策，且长期以来，我国存在着严重的工农业“剪刀差”，这些因素综合使得我国城乡发展逐渐呈现出鲜明的“二元经济”格局。在市场无法自动调节，缩减城乡二元经济格局时，就需要国家使用宏观经济政策，对这种不均衡的发展进行调节，而惠农政策，顾名思义，就是党中央、国务院颁布的一系列支持农业、农村发展，促进农民增收的优惠政策，是对我国城乡分割状态日益鲜明，“三农”问题日益严峻的政策支持。

在我国，惠农政策大多以中共中央的“一号文件”来颁布。1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，对迅速推开的农村改革工作进行了总结。文件明确指出：包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还说明它“不同于合作化以前的小私有个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”1。1982年“一号文件”与之后连续的4个中央关于农业政策（1983、1984、1985、1986年）的“一号文件”在中国农村改革史上成为专有名词——“五个一号文件”。

二、十六大以来的惠农政策

(一)2004年的“一号文件”

针对全国农民人均纯收入增长缓慢的情况，2004年1月，中共中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个“一号文件”。意见共九项二十二条，指出农民增收困难，是农业内部和农村外部环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元经济结构长期积累的各种矛盾深层次矛盾的集中反映。在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下，促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变2。意见从粮食生产、农业产业结构调调整等角度，全面提出实现农业结构稳步调整，农村经济稳步发展，农村改革稳步推进，农民收入稳步增加的具体策略。

（二）2005年的“一号文件”

2004年宏观调控，保护和调动了农民的积极性，农村呈现出良好的发展格局。但农业依然是国民经济的薄弱环节，投入不足，基础脆弱的状况并没有得到根本的改变，粮

1《全国农村工作会议纪要》(简称1982年中央一号文件)

2《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》

食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面也并没有得到根本的改观，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。

在这样的形式下，2005年1月30日，中共中央下发《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，即第七个“一号文件”公布。意见共九项二十七条，要求坚持“多予少取放活”的方针，完善和强化各项支农政策，把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好3。并具体从改善耕地、水利等农业物质技术条件角度，实现土地产出率和劳动生产率的明显提高。

（三）2006年的“一号文件”

十六届五中全会的召开，通过了党的第十一个五年规划，为当前和今后的“三农”建设指明了方向。

2006年2月21日，中共中央下发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，即改革开放以来中央第八个一号文件。全文共八项三十二条，要求：完善并强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局4。

（四）2007年的“一号文件”

2006年以来，各地区各部门认真贯彻中央部署，社会主义新农村建设开局良好。而发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求，是促进农民增加收入的基本途径。

为此2007年1月29日，中共中央下发《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，即改革开放以来中央第九个一号文件。文件共八项三十五条，要求：发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力5。

3《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》

4《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》

5《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》

（五）2008年的“一号文件”

十七大的召开，为继续推进改革开放和和社会主义现代化建设、实现全面建设小康社会的宏伟目标做出了全面部署。

根据十七大的精神，2008年1月30日，中共中央发布《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，即第十个“一号文件”公布。文件共八项四十三条，从完善农产品供给及农村经营体制等角度，要求继续推进改革开放和社会主义现代化建设、为实现全面建设小康社会的宏伟目标做出了全面部署6。

（六）2009年的“一号文件”

2008年，次贷危机爆发，2009年逐渐演化为国际金融危机，对我国经济的负面影响也在日益加深，同时对农业农村发展的冲击不断显现。因而如何做好2009年的农业农村工作，具有特殊重要的意义。因为扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳发展，基础支撑在农业；改善民生，重点难点在农民。

2009年2月1日，中共中央发布《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，即第十一个“一号文件”。文件共五项二十八条，要求必须切实增强危机意识，充分估计困难，紧紧抓住机遇，果断采取措施，坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定7，从而为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。

（七）2010年的“一号文件”

随着我国农业开放度的不断提高，城乡经济关联度的显著增强，“三农问题”面临更加复杂多变的发展环境，促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度也越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元经济结构的任务越来越重，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局的任务日益迫切。

面对这样的形式，2010年2月1日，中共中央下发《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，意见共五项二十七条，主要从努力发展现代农业，转变经济发展方式，改善农村民生，调整国民收入分配，并拉动内需角度，为2010年“三农问题”的发展提供了方向8。

（八）2011年的“一号文件”

水是生命之源、生产之要、生态之基。2011年1月29日，《中共中央国务院关于加6《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》

7《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》

8《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》