乡村治理

[摘要]实现乡镇政府职能转变是客观形势发展的需要。必须加大乡镇政府职能的理论研究，为实现乡镇政府职能转变提供智力支持；采取多种措施解决乡镇政府在职能转变过程中的财政困难；不断完善行政管理体制，提高干部队伍素质，顺利实现乡镇政府由全面管理型向公共服务型转变。
[关键词]乡镇政府职能；困境；对策

随着农业税、“两工”的取消以及“以工补农”发展阶段的到来，农业与农村工作形势发生了巨大的变化，身处农村工作一线的乡镇政府必须由过去的全面管理型向公共服务型转变。后农业税时代乡镇政府职能的定位是：贯彻执行党的路线、方针，政策，将党的路线、方针、政策以及国家法律、法规落实到农村最基层；推进农村各项改革；加强公共服务和社会化服务体系建设，促进农村经济和社会发展；加强社会管理，维护农村稳定。能否实现乡镇政府职能的转变，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和农村基层政权的巩固。但是，实现乡镇政府职能转变，需要解决的问题很多，诸如理论认识问题、人员机构问题、责权利问题、上下衔接问题等。

一、乡镇政府职能转变存在着理论困境

我国学术界在有关乡镇政府职能定位的问题上认识不足，从而导致乡镇政府职能转变的理论障碍。尽管学术界对于政府职能的研究成果层出不穷，但是这些研究往往立足于高层级政府(主要是中央和省级政府)的宏观层面，并且研究成果高度抽象。高层级政府与乡级政府无论是实际上所拥有的权限，还是管理场域的特点都有巨大差异，适合于高层级政府的职能就未必适合于乡级政府。比如“市场监管”，虽然在理论上任何层级政府都应具备，但是乡镇政府由于缺乏执法主体，市场监管的职能基本上不存在。所以，理论界的这种宏大研究由于缺乏对低层级政府职能足够的、深入精细的调查研究和理论分析，无助于乡镇政府职能转变的实现。即使有研究者对于乡镇政府职能转变进行了研究，也通常只是提出一些大原则、大方向，如有限政府、公共服务性政府，仍然停留在“感性”认识层面，缺乏足够的学理分析，不具强有力的说服力，不仅无助于问题的解决，更可能导致人们思想的混乱。可以说，中国学术界长期以来没有承担起学术界应有的责任，它不仅忽视了“三农”，也忽视了“乡镇政府”。由于理论认识不足导致乡镇政府习惯于强制性管理，对于现阶段乡镇政府职能转变的内涵、重要性认识不足，往往是被动进行转变而不是主动寻求改革。
面对这种理论困扰，理论界和各级政府

部门要进一步关注乡镇政府职能的理论研究，在理论上解决好乡镇政府职能为什么转变、如何定位、怎样转变等重大问题。要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及我国社会经济非均衡发展的国情，同时借鉴西方国家在地方政府职能定位上的经验，努力形成符合中国实际、具有中国特色的乡镇政府职能定位。在乡镇政府的职能内容方面要适当减弱我国乡镇政府所承担的政治职能、经济职能，增强社会管理职能；在职能实现模式方面，应该从管理型走向服务型、从全能政府走向有限政府；在职能目标方面要从追求经济效益发展成为以社会效益优先，以社会效益为主、兼顾经济效益的发展模式。

二、乡镇政府职能转变存在着财政困境

农业税取消前，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业税费部分，主要以农业税为主体；二是地税收人，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税；三是国税收入(增值税)的部分。其中农业税一般占财政收入的30％以上，有的甚至可以达到70％～80％，地税和国税的收入所占比重是很低的。农业税取消后，除了为数不多的乡镇有一定的工商税收外，绝大多数乡镇税源很少，有的乡镇工业税收几乎是空白，所以，取消农业税使乡镇财政收入锐减，给基层政府带来财政困难。在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支，增加了财政困难。税费改革前，建设农村公益事业已是寅吃卯粮，负债严重，但尚能够通过“三提五统”、向农民筹款等形式筹集资金。取消农业税后，筹集资金的口子被政策堵死，基层政权处于高负债、高风险的运转状态，很难实现由全面管理型向公共服务型转变。
因此，解决乡镇财政困难的措施应是：(1)国家的转移支付应及时到位。对县乡因免征农业税减少的收入，中央和省财政应全额给予补贴。国务院总理温家宝指出，从2006年起，财政部每年将安排1030亿元以上的资金用于农村税费改革的巩固与完善，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政782亿元，地方财政也将安排250亿元解决因免征农业税而产生的缺口。为确保转移支付的正常进行，必须实行乡村财政财务管理机制改革，完善县对乡村财政的管理机制。首先，完善县对乡财政管理机制，即实行“乡财乡用县监管”的财政财务管理机制。其次，完善乡对村的财政管理机制，实行“村财民理乡代管”的方式。(2)乡镇需要加快财源建设，走自主生财之路。要增强发展乡镇经济的紧迫感，把经济增长与财政增长

高度统一起来抓，建立乡镇自主型和自给型财政，逐步走出财政困境，提高工作的保障能力。要跳出单纯靠农业求发展的圈子，拓宽发展思路，明确主攻方向，把财源建设的重点转移到二、三产业上来，积极构建以工业经济为主导的多元财源体系。要依托农业、矿产等优势资源重点招商，大力推进工业化和农业产业化建设，发展工业企业和加工农业，培植骨干型财源。要切实加快城镇建设，把城镇作为乡镇国有资产来经营，作为政府资本来运作，培植成长型财源。要全面加快商贸流通、旅游等第三产业的发展步伐，培育后续型财源。

三、乡镇政府职能转变存在着环境障碍

长期以来，我国各级政府在压力型行政生态环境中行使自己的职能，在这种压力型行政生态环境 82中各级政治组织(以党委和政府为核心)为了求得政绩，制定了各种目标和任务下派给下级组织，责令其在规定的时间内完成，视其完成情况作为考核评价的主要依据，对其进行经济和政治方面的奖惩，有些任务和指标甚至采取“一票否决制”，例如：目前县对乡镇领导工作的考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制，信访社会治安一票否决制，招商引资发展经济一票否决制，乡镇官员的升迁、工资福利、荣辱与完成这些指标的情况密切相关。乡镇政府作为最基层的政权组织，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令，所以，突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排经常被打乱，尤其是当上级的考核指标过多过滥时，乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种检查评比上，而没有足够的时间去谋划本地区的发展。农业税取消之后，乡镇政府工作量有所减少，但这种压力型行政生态环境的“阴影”始终挥之不去。
转变乡镇政府职能，必须打破压力型行政生态环境，构建和谐型行政生态环境。压力型行政生态环境的根源在于上级政府不合理的摊派以及有关不合理的体制，这就需要县级及以上层级政府切实贯彻科学发展观，真正做到以人为本，尽快改革现行政治体制中不和谐之处。树立新时期的“政绩观”、“发展观”和“群众观”，改革和完善有关考核体制、内容；大力推进基层政治民主建设，尤其是基层政府相对于上级政府或部门的相对自主权、表达权和商议权等，上级政府对下级政府尤其是对基层政府应有的起码的尊重，低层级政府与上层级政府保持相对的独立性，同时又能对辖区内的人民高度负责，从而改变对上负责多于对下负责的格局，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋

”。
四、乡镇政府职能转变存在着干部队伍障碍

实行改革开放20多年来，乡镇干部的素质有了较大的提高，但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还有比较大的差距，表现在：(1)干部队伍结构不合理。农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80％，技术服务型干部数量非常少。(2)干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派，大多基层工作经验不足，而且往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。(3)乡镇干部的素质亟待提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低和致富能力低的状况仍很严重。
加强干部队伍建设，提高干部素质是实现乡镇政府职能转变的重要条件。要通过多渠道、多途径着力培养学习型、知识型、创新型的干部队伍。(1)乡镇干部要从认识上实现“三个转变”：一要从“经验型”向“知识型”干部转变。要彻底突破传统经验的束缚，从头开始，精通一两门农村实用技术，使自己的知识结构适应农村发展变化的趋势。二要从“守摊型”向“创新”型干部转变。要放下架子，敢闯敢试，在摸索中前进，在创新中发展，使创新的意识在带动劳动群众创业致富中创造价值。三是要从“行政命令型”向“依法服务型”转变。淡化任务意识，强化服务意识，多为农民服务，为企业服务，为经济发展服务，把过去单一的生产服务功能转变为生产、生活、生态的多功能性服务。(2)要创新干部培训机制。要把提高干部思想素质和带富本领作为当前干部管理的首要任务来抓，切实加大干部教育培训力度，紧紧围绕农村工作实际需要，开展多层次、多类别的干部培训，采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式，提高乡镇干部的政治理论、市场经济知识水平和经营管理能力，培育复合型人才。(3)要创新干部任用机制。要明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准，建立评价乡镇干部政绩的新办法，对优秀的乡镇干部要及时表彰提拔，对不称职的乡镇干部要及时教育、诫免、辞退，从而形成“能上能下、能进能出”的用人机制。

五、乡镇政府职能转变存在着管理障碍

乡镇政府管理体制严重制约着乡镇政府职能的转变，

这表现在：(1)县乡条块关系不协调。近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力，如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整，这些县的职能部门在乡镇派驻机构，这些机构代表各自部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府对它们的管理权名存实亡，出现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪现象。近年来，虽然对一些机构也进行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市场意志。(2)乡镇政府在管理上还存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力很弱，实现职能转变困难重重。
后农业税时代，乡镇政府需要从中国农村现实需要出发，改革乡镇管理体制，进一步强化乡镇职能：(1)理顺县乡条块关系，创造良好的社会氛围。对部门实行垂直管理体制要慎之又慎，必须广泛征求各方面的意见，并进行充分的论证，今后如无重大情况，一般不再实行部门垂直管理体制。同时要对现有垂直部门管理体制进行改革，工商、质检等部门应逐步归位到各级政府。对目前派驻到乡镇的行政、事业单位，其党组织也必须实行属地管理。(2)调整工作运行模式。由分片划线、领导包片、干部包村向统一调配、目标管理、专业服务转变，统筹使用工作人员，提倡交叉任职，做到既分工又合作，发挥整体功能。按照产业化、专业化服务的要求，乡镇实行班子成员联站所、托站所、抓管理、抓落实，对干部实行包产业、包项目、包技术、包销路等目标管理责任制，实行竞争上岗的管理机制。(3)健全民主管理机制。乡镇要健全议事规则和决策程序，认真实行集体领导和个人分工相结合的制度；坚持乡镇政务公开和民主评议制度；完善乡镇干部的监督制约机制，切实增强乡镇干部的廉洁自律意识。



乡村治理亟待解决几个认识问题
在体制转轨、社会转型的新形势下，农村基层工作发生了重大变化，出现了许多新情况、新问题。如何正确有效地推进新时期的农村工作，不乏方家灼见。但在一些地方、一定范围内，也同时存在不少认识上的误区，误导着新体制的建立和新机制的孕育。

误区之一：把乡镇政权组织视为财政的包袱。有相当一些人，把乡镇政权组织看作是财政负担，提出应全面撤销乡镇政府，实行“县政、乡派、村治”或“乡镇自治”。但是，乡镇政权是国家行政系统不可替代的重要环节，起着沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众的重要作用。因此，当前全面撤销乡镇政府是不现实的

，也是不可行的，对乡镇的投入不仅不是财政负担，相反，是维持国家机器正常运转的需要。但是，有条件的地方可以探索改设派出机构的试点。国家稳定，乡村是基础，必要的财力投入是固基强本的需要。这也是国家花钱为农民这一庞大的弱势群体购买公共服务的重要措施。

误区之二：农民落后，不能组织起来，否则会威胁政权。这种思想实质上还是计划经济时期官本位意识的延续，这种思想有两个特征。一是不相信群众。上世纪80年代以来，大包干、发展乡镇企业、进城务工、农村税费改革、农村股份合作制等一系列农村改革，都源于农民群众的首创，并取得了很大的成就，充分显示了农民巨大的创造伟力。一些农民群众性事件绝大多数是为了维护自身的合法权益，他们压根儿就没想去与党和政府对抗。二是没有深刻认识到农民组织起来的重要性。农业面临自然、市场和政策三重风险，单靠一家一户是无法解决的，单靠政府组织也常常事倍功半，农民自发组织起来，是分散的小农经济向现代农业发展的必然选择。

只有民间组织发育成熟，民间的力量成为乡村社会的主导力量，农民自己代表自己，自己管理自己，乡村社会的管理体制和方式才会发生根本的改变，民主和法制才会成为主要的管理方式和手段。大力发展农村民间组织，既符合农民的利益，也符合党和国家的根本利益。这个方向没有错。

误区之三：乡镇干部素质低、作风差，是农村问题的祸根。事实上，全国大部分乡镇干部常年奋战在农村第一线，工作压力大、工资待遇低、工作上辛苦、经济上清苦。他们不仅不是既得利益者，而且实际上是干部队伍中的弱势群体。另一方面，农村问题集中表现在基层，但产生问题的根本原因却不在基层。我国现行的“压力传递型”体制，上级组织通过签订目标、一票否决、检查考核等方式层层传递工作压力，上收权力，下放包袱，作为行政层级最低层的乡镇政权，在权小责大、僧多粥少、对上负责与对下负责难统一的条件下艰难地工作着。只有改革这种体制，才能从根本上解决农村问题。

误区之四：财力有限，农村公共产品供给宜量力缓行。从必然性看，加强农村公共产品供给，缩小城乡差距，是统筹城乡的重要任务，是全面小康的重要内涵，也是建设和谐社会必须着重解决的问题。从可能性看，加快扩大农村公共产品覆盖其实完全可以大有作为。的确，农村公共产品供给仅靠县乡两级是不可能解决的，但如果中央、省、市、县、乡各级都重视起来，特别是县以上各级加大对农村公共产品的投入，现在

是能够解决的。一个十分普遍的现象是，大量优质的教育、卫生资源全都集中在县及县以上城市，很多资源闲置浪费，农村则无人问津。作为江苏省最贫困的地区，宿迁市农村教育卫生事业曾经十分落后。但他们没有“量力而行”，而是突破旧思路，以改革求发展，通过动员社会力量投资办学和政府集中投入公益性卫生预防和医疗监督工作，宿迁市的农村教育卫生事业现在已走在江苏省前列。

误区之五：政府是制度的唯一供给者。中国农村社会是一个以地缘、亲缘、血缘、人缘为特征的熟人社会，在这样的社会环境中，广泛存在着“非正规制度”现象，如非正规组织、非正规就业、非正规金融、非正规教育等。其积极作用有三：其一，农村“非正规制度”具有基础性的农村社会资源配置功能，推动农村经济社会发展。如，乡镇企业的发展最初是靠宗族亲缘关系为纽带组织起来的，农村外出务工主要是靠亲缘、地缘关系互相带动。其二，有助于缓解农村社会发展过程中的需求压力。如民间金融更适合于农民金融需求的特殊性，非正规就业（务工、经商等）已成为农民非农的主要形式。其三，可以自发调适农村社会关系。如宗族关系可以在“亲帮亲”的传统理念中帮助政府组织动员农民、调节乡村矛盾、开展互助互济等。总之，农村“非正规制度”的存在有着深厚复杂的社会基础，是农民根据现实需求自发作出的制度安排，对于促进农村社会系统的内部协调、关系稳定，推动农村社会的良性发展，有着重要的作用，是正规制度的必要的、有益的补充。为此，我们应采取的正确作法是积极引导，以法监督，发挥“非正规制度”的积极作用，并不断从“非正规制度”中吸收有益因素，促进正规制度的创新和完善，在两者的良性互动中推动农村的改革与发展。

误区之六：“农村精英”是“捣蛋鬼”，必须打压。这里说的“农村精英”通常是指那些文化素质较高，懂政策，有见识，有追求，有勇气，有组织动员能力，比普通农民具有更强的权利意识和社会参与意识的农民。他们在农民权益受到侵害时，往往以“上访代表”、“减负代表”、“农民带头人”等名义出现在公众面前、政府面前。他们中的大多数人不仅不是“捣蛋鬼”和“不安定因素”，而且在他们身上常常体现着积极的法治意识、权利意识和制度创新意识。排斥、打压、拒绝与之合作，其实是一个危害极大的思想误区，必然会导致脱离群众、掩盖问题、激化矛盾、造成对立的后果。

为此，我们应摒弃偏见，发挥党的群众路线的政治优势，理性认识、高度重视

、正确对待农民精英，给他们提供利益表达的渠道，妥善解决他们反映的问题，正确引导他们的自发组织活动。同时，要正确处理农村基层组织与农村的关系，加强与农民精英的合作，把他们的积极作用引导好、发挥好，把乡村治理建立在国家权威、基层权威和民间权威良性互动的基础上。□
（《思想理论动态》）