中国乡村治理的层级及其变迁

中国乡村治理的层级及其变迁

[内容提要]本文对我国县以下乡村治理的层级及其变迁进行历史的考察, 指出传统的帝国时代, 县以下也存在多级组织与管理层级, 王权通过这些组织对乡村保持一定的监控。传统的乡村治理的常态既非“自治”, 也非“专制”, 而是实行“官督绅办”的体制。这是一种节约成本的制度安排; 二十世纪以来, 国家权力不断向乡村基层延伸并最终实现乡村组织与管理的国家化、行政化和官僚化。这也是一种代价高昂的方式。二十世纪末的村民自治改革中, 国家才开始从乡村一定程度地退出。无论在历史上还是未来乡村体制改革及基层组织设置过程中, 国家对乡村社会的资源吸取能力、社会控制能力和公共服务能力都是基本的影响因素。当前人们争论乡镇政权是否退出乡村或者是“强化”还是“弱化”过于简单化和绝对化。从历史和现实来看, 乡镇政权组织是必不可少的, 关键在于如何组织与功能如何改革, 哪些组织和功能应强化、哪些组织和功能必须弱化。

在当前乡村体制的改革中, 关于乡镇体制和村级组织改革的方向存在严重的分歧。有的学者提出应“撤销乡镇”, 有的则强调应“维持现状”, 有的认为应实行“乡镇自治”或“乡派镇治”, 有的则建议实行“乡公所制”。在村级组织的建制问题上,“撤村并组”、“乡派村治”及“乡治村政”种种主张,不一而足。①不同的主张源于人们对于乡村社会经济及政治发展的不同认识和判断。不过, 乡镇及村组的撤并直接涉及农村基层组织与管理的规模与层级, 对农村治理体系有着重大的影响。在《乡镇规模扩大化及其限度》一文中, 笔者曾对乡镇村规模问题进行过专门讨论。②本文旨在通过对我国乡村治理体系组织层级的历史考察, 分析我国农村治理体系的组织结构和内在特征, 探讨农村治理体系演化的逻辑及值得吸取的历史经验, 对当前乡村体制改革提供借鉴和参考。值得说明的是, 本文所称的乡村治理层级不限于政府组织体系及其层级结构, 也包括参与并承担政府公共管理和公共服务职能的农村基层组织。虽然这些组织不是“政府”或“行政”组织, 但它们执行政府的指令, 完成政府的任务, 常常被视为“半官方”或“半政府”性组织, 与政府组织一道构成乡村的治理体系。

一、帝国时代的乡村治理体系与组织层级

我国农民人口众多、乡村地域辽阔, 如何对乡村社会进行有效治理, 一直是国家治理的难题。特别是在二十世纪以前的帝国时代, 交通和通讯不发达、各地文化和语言差异巨大, 中华帝国如何维系对幅员辽阔的乡村社会的有效治理?

中央政府及王权以何种方式深入乡村以及在多大程度上深入乡村? 一直是令人

着迷也让人疑惑不解的问题。长期以来, 对于传统社会中乡村治理的方式, 最流行的看法是“皇( 国) 权不下县”、“县下行自治”。传统社会中农村的秩序主要由士绅与家族来承担,秦晖将此说概括为:“国权不下县, 县下惟宗族, 宗族皆自治, 自治靠伦理, 伦理造乡绅。”③

对于传统社会中“皇权不下县、县下行自治”之说, 不少人提出了质疑。不少史家的研究表明,从历史上看, 我们在近代中国所见到的典型的家族制度主要形成于宋代。支持家族的一些基本制度如围绕在家庭制度周边的族产制度、以房派为核心的家族制度、以及民间大规模的宗族组织等的出现, 大都可追溯到这个时期。④那么, 宋以前缺乏家族庶民化和平民化之前乡村治理的组织载体是什么呢? 另一方面, 秦晖通过对走马楼吴简的考证证实, 即使在我国历史上世家大

族最盛行的时代, 吴简所反映的乡村也并非是宗族自治的乡村, 而是中央集权

国家控制下的乡村社会即所谓的“编户齐民”社会, 或者说是一种“非宗族的吏民社会”。在他看来,“国权归大族, 宗族不下县, 县下惟编户主, 户失则国危, 才是真实的传统。”⑤与此类似的是, 吉尔伯特·罗兹曼也曾指出,“十九世纪以来某些西方观察家提出: 中国的村社是‘地方自治主义式的民主’或者是一种‘自由的、自我管理的社团’, 因为地方行政管理的正式结构并没有下伸到农村。这种想法已绝对不可信。所有城镇和农村的家庭, 以几十户或几百户为单位组织起来, 指派给一定的维持秩序和付税的任务, 这些任务通过有组织的集体行动

来完成。”⑥

上述分歧和争论无疑需要更多的史家的研究来明晰。不过, 从现有的史料和研究来看, 越来越多的史料和研究表明,“皇( 国) 权不下县”仅仅表明在传统的帝国时代, 县是王朝和帝国最基层的官府。事实上, 官府衙门与百姓之间仍存在不同类型的、多层次的乡村组织, 它们协助并承担着乡村治理的职责。皇权通过这一组织体系对乡村社会保持着不同程度的干预和控制能力。⑦

在传说的黄帝时代, 史称“昔黄帝始经土设井, 以塞争端。立步制亩以防不足。使八家为井, 井开四道而分八宅, 凿井于中。⋯⋯故井一为邻, 邻三为朋, 朋三为里, 里五为邑, 邑十为都, 都十为师, 师七为州。”⑧西周时有“国”、“野”之别, 国是指国都地区; 野是指国都之外的地区。国中设有六乡, 野中设六遂。分别设有比、闾、族、党、州、乡和邻、里、、鄙、县、遂等组织与管理体系。春秋战国时代县以下地方基层组织的基本形式是乡、里( 或邑) 。《文献通考》载:“三十家为邑, 邑十为卒, 卒十为乡, 乡三为县, 县十为属”。⑨秦统一中国后, 对县以下乡里制度进行了调整, 史载:“大率十里一亭, 亭有长。十亭一乡, 乡有三老、有秩、啬夫、游徼。⋯⋯县大率方百里, 其民稠则减, 稀则旷, 乡、

亭亦如之。皆秦制也。”⑩汉代乡里组织最基层是什伍组织, 什主十家, 伍主五家, 分别设什长、伍长, 各负其责。百家为—里, 设里魁。十里为一亭,设亭长、主求。十亭为一乡, 乡置三老、有秩、啬夫、游徼。"#$三国魏晋南北朝时期, 战乱频繁, 社会动荡。三国晋和南朝不少地方乡里组织废置, 即使保留也多因袭汉制。北魏、东魏、北齐、北周乡里制度多仿西周之制, 实行邻、里、族党三级制。北魏孝文帝时实行三长制。“宜准古, 五家立一邻长, 五邻立一里长, 五里立一党长。”

一般认为, 隋唐是乡里制度演变的转折点。乡里制度由乡官制向职役制转变。隋初“颁新令, 制人五家为保、保有长。保五为闾, 闾四为族, 皆有正。畿外置里正, 比闾正, 党长比族正, 以相检察焉”。隋文帝开皇九年( 589 年) 颁布新令, 改“族、闾、保”三级乡里制为“乡、里”二级制,“五百家为乡, 正一人; 百里为里, 长一人”。"&$唐代“乡”的功能进一步弱化, 里村成为乡里组织的重要层次,《旧唐书》卷43 载:“百户为里, 五里为乡。两京及州县之郭内, 分为坊, 郊外为村。里及坊村皆有正,以司督察。四家为邻, 五邻为保。保有长, 以相禁约。”宋代经历了由乡里制向保甲制的演变过程,北宋初期实行乡里制, 中后期实行保甲制, 以五户为一保, 五小户为一大保, 十大户为都保。明代乡里制度分为两个时朝, 明初实行里甲制, 里甲组织除了设里长、甲首外, 还设有里书, 为了保证国家财政收入, 设立了粮长制。明中后期实行保甲制。清代乡里制度基本沿用明代制度。顺治五年( 1648年) 在全国范围内推行里甲制, 其