中国乡村治理_结构与类型

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中国乡村治理： 结构与类型!
贺雪峰 董磊明
内容提要：本文通过对构成乡村治理基本结构三方面的要素，村庄基本秩序状况及其维系机制、
村干部的角色与动力机制以及乡村关系状况的考察，区分出四种可能的乡村治理类型：原生秩序型、次 生秩序型、 乡村合谋型和无序型， 然后讨论了乡村治理类型的区域分布并提出了需要进一步实证研究的 方向。本文的主要贡献是， 通过分解乡村治理的结构， 为抽象的乡村治理制度研究具体化、 为可以实证展 开的经验研究提供了可能。
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村庄秩序
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内生秩序
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原生秩序： 典型为传统组织和村庄舆论
三、 乡村关系的类型
虽然从理论上讲，乡村关系被 定位于指导与被指导关系，实际情 况却复杂得多。即使从制度安排上 看，乡镇行政 ! 与村委会是指导与 被指导关系，却与村支部是领导与
次生秩序
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以传统为基础
（双月刊 ） 经济社会体制比较
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主的办法， 也难以达成村民的一致行动， 因此难以办理涉及全村村民利益的公共事务。 我们曾将村庄秩序分解为五个方面， 即获得经济的协作、 保持社会道德、 抵御地痞骚扰、 一 “建 定程度上抗衡乡镇的过度提取和保持村庄领袖在主持村务时的公正与廉洁。 村庄秩序具有 设性功能和保护性功能。建设性功能即可以增加村庄和村民收益的功能， 如经济的协作、 道德 的保持， 可以降低村民生产生活中的交易成本。 保护性功能即保护村庄和村民合法权益不受侵 （贺雪峰、 犯的功能” 仝志辉， 。村庄秩序构成村民生产生活的基础， 缺乏秩序是村民不能 #$$#） 忍受之痛。 但是， 并非所有村庄都具有自主生产秩序的能力。而在那些可以自主生产秩序的村庄， 因 为村庄类型的差异， 也有不同的村庄秩序的生产方式。 （文本） 依据村庄自主生产秩序时是否主要借重自上而下的制度安排 ， 可以区分出原生秩 序型和次生秩序型两种类型， 依据村庄能否自主生产秩序， 可以区分为内生秩序型和外生秩序 型两种类型。 原生秩序即主要依据村庄内非正式组织的力量来生产村庄秩序， 比如依靠村庄舆 论和血缘组织来实现合作， 获取秩序。次生秩序即依靠外来制度安排实现村庄秩序的生产， 典 型为通过村民自治制度来达成村民的自我管理和自我服务。次生秩序往往不仅需要有一个外 来的制度文本， 而且需要与农村本身的状况联系起来， 并以此作为基础。 就我们当前的研究， 有 两个方面的因素可以构成外来制度发生作用的基础， 一是前述村庄内生秩序的力量， 这种力量 不仅可以构成内生秩序的基础， 而且是外来制度发挥作用的基础。正是这个意义上， 我们说现 代与传统往往不仅不对立， 而且现代以传统作为基础。 二是强有力的国家力量保证了制度的实 施，这种国家力量必须有介入村庄的途径。这方面的典型是村集体经济发达村庄普遍存在着 “分配型民主” （贺雪峰、 的实践 何包钢， 。在村集体经济发达的村庄， 因为村集体有利可 #$$#） 图， 村民积极关心村务， 各种力量凭借正式制度的安排， 介入到村庄利益的分配中来。 村干部为 了减少自己承担的责任， 也愿意依据正式制度安排来运作村务。 当以上两种村庄内生秩序的生产方式都不能正常进行时，村民的生产生活就会陷入无序 的困境， 外来的实际上总是负无限责任的乡镇政府， 就不能不介入到村庄秩序的生产中来。由 乡镇政府介入为主生产出来的村庄秩序， 就是外生秩序。一个负责任的乡镇政府， 面对陷于内 生秩序困境的村庄， 会想出种种办法避免事态的进一步恶化： 他们不得不帮助村民调解纠纷， 以行政乃致法律的力量介入从前可能只需要舆论和道德力量解决的老年人赡养问题，组织村 民合作兴修水利， 防止地痞在村庄为非作歹， 并查处以权谋私的村干部， 等等。 只是在当前乡村 治理的格局下面， 乡镇政府可以想出的办法并不很多。 如果乡镇财政情况良好， 则乡镇可以运用财政转移支付来帮助村庄度过难关。 如果乡镇权 威很高， 则乡镇可以通过约束村干部乃至下派村干部， 来帮助村庄维持最低限度的秩序。问题 是， 当前大部分乡镇的财政及权威， 都已经出现问题。更糟糕的是乡镇政府事实上往往不愿意 负担生产村庄秩序的责任， 他们关注的焦点是获得乡镇自身的利益， 尤其是短期利益。这种情 况下， 他们利用村干部， 让村干部完成乡镇关心的政务， 而对村干部利用这个机会捞取个人好 处不闻不问。这种情况就使村干部不是生产村庄秩序， 而是破坏了村庄秩序生产的基础。 小结以上所述， 村庄秩序题下可以列出以下图示： 将图示对应到当前中国乡村治理实践之中， 就会有很多有趣的发现。 我们在后面会讨论这 些发现。
二、 村庄自主生产秩序的能力
村民自治的核心是村民的自我管理和自我服务。村庄内部的公共事务，由村民通过民主 的办法来办理。无论是否借重村民自治制度，当前中国相当部分村庄具有自主生产秩序的能 力， 村庄公共事务因此可以较好得以办理。另一些村庄自主生产秩序的能力很低， 即使通过民
作者简介： 贺雪峰， 华中科技大学中国乡村治理研究中心教授， 荆门职业技术学院农村发展研究所所长。 董磊明 ( 华中科 技大学中国乡村治理研究中心副教授。 “乡 （镇 ） （批准号： 政府与村民自治组织关系研究 ” 的成果之一。 ! 本文为国家社会科学基金项目 #!)**#&$ ）
四、 村干部的角色
在乡村治理实践中， 村干部的角色定位是一个十分重要的事情。徐勇教授认为， 村干部在 （徐勇， 村民自治制度背景下， 既是乡镇的代理人， 又是村民的当家人 。吴毅则认为， 如果 #$$%） 村干部得不到足够报酬， 则他们既不会成为称职的代理人， 又不会成为称职的当家人， 而仅仅 是一些图谋个人利益的 “ 撞钟者 ” ，他们甚至利用乡村关系的矛盾来获取私人好处 （ 吴毅， 。 徐勇是从制度层面来定位村干部角色的， 吴毅则从村干部作为一个行动者， 及行动动力 &’’&） 在何处的角度， 来定位村干部的角色。既然本文要研究乡村治理的类型， 就应该从村干部作为 行动者的动力机制的角度来讨论村干部的角色。 村干部作为行动者， 其行为的理由有二， 一是获得经济性收益， 即作为村干部， 可以获得功 能性的好处， 尤其是正当或非正当的经济收入。 二是获得社会性收益， 即作为村干部， 可以获得 他人的尊敬， 良好的人际关系， 更广泛的社会交际网络及这种交际网络带来的愉悦、 面子、 体面 感、 自我实现的感受、 政治抱负的达成等等表达性的好处。 作为行动者的村干部的行为理由，与村庄内生秩序的能力有些关系。村干部的声望与面 子， 来自村庄内部细密的文化网络及由此而生的评价体系。具有内生秩序能力的村庄， 往往也 是可以自主生产价值的村庄， 这样的村庄中， 村庄舆论与道德力量可以发挥作用， 村民包括村 干部， 十分在乎他人的评价， 正是村庄他人评价的好坏， 决定了村干部声望与面子的大小。 这种 评价体系下面， 村干部扮演的角色， 不能不偏向村庄， 而成为村庄保护型经纪。 如果村庄内的价值生产体系出现问题，村干部的声望和面子不足以构成村干部扮演何种 （即当声望与面子很重要， 角色的足够理由 以致村干部为了声望和面子， 而可以抵制强有力的 乡镇要求的状况） ， 村干部是否可以获得经济上的好处， 及如何获得经济上的好处， 对于村干部 扮演角色， 就具有很基础的作用。具体来讲， 有三种情况： 一是村干部可以获得正当的经济上的报酬， 则村干部倾向于对制度负责， 以保持这种经济 好处的获取。这样一来， 有村民选举产生的村委会更多倾向于作为村民的当家人， 而由乡镇具 有优先任免权的村支部， 则倾向于作为乡镇行政的代理人。村支部与村委会的关系， 可能会演 绎成乡村关系的一部分。 二是村干部无法获得足以产生动力的正当经济报酬，但他们可以从村干部职位上获取其 他不正当的灰色收入或非法好处。因为这种不正当好处几乎不可避免地会损害村集体和村民
以现代制度为基础
外生秩序： 强有力的乡镇行政介入
被领导的关系。村委会和村支部在决定村庄事务时， 往往是一套班子两块牌子， 村支部在村庄 中居领导地位， 村支部书记是当然的一把手。村支部与村委会的关系， 往往变成决策者与执行 人的关系。 根据乡村关系实际状况， 可以列举出三种类型的乡村关系后果。 第一种类型的乡村关系是强乡弱村，乡镇行政可以顺利地在村级实施政务，诸如计划生 育、 税费征收以及各种上级要求完成的达标升级任务， 只要村庄还有回旋余地， 村庄大都会积 极完成乡镇下达的各种任务， 在村庄资源的分配中， 乡镇居于强势地位， 村庄因此留下诸多因 为乡强而产生的问题， 特别典型的是高额的村级债务。 第二种类型的乡村关系是弱乡强村，乡镇行政难以在村一级顺利实施政务，诸如计划生 育、 税费征收以及各种上级要求完成的达标升级任务， 在村庄难以有效完成。因此村级债务较 少， 农民负担较轻。 如果缺少来自工商业的财政收入， 乡镇又难以从村庄提取资源， 乡镇集镇建 设包括乡镇政府办公楼等标志性工程的建设， 都因缺少资金而显得破旧。 第三种类型的乡村关系是弱乡弱村， 乡镇无法顺利要求村一级协助完成政务， 村一级不仅 无积极性来协助乡镇完成政务， 而且不关心村务。 相反， 在既缺乏乡镇约束， 又缺少村民监督的 情况下， 村干部或无所事事， 或大捞好处。 除以上三种乡村关系类型以外， 还有一些其他可能的类型， 比如， 当乡镇一级财政收入情 （ ） 况良好 依靠工商业或国家拨款 ， 而村一级财政状况很糟， 乡镇不依靠村干部来收取税费， 相 反乡镇却不间断地向村一级分配资源的时候， 无论何种乡村关系的制度安排， 都避不开乡对村 的支配关系， 即强乡弱村的状况。 这类农村主要或集中在沿海发达地区， 或集中在边远山区， 我 们不在此处展开讨论。 对三种类型乡村关系作进一步的比较， 就会发现， 三种类型乡村关系往往与村庄自主生产 秩序的能力有密切关系。 具体来说，一个具有很强自主生产秩序能力的村庄， 一定是一个高关 联度的村庄， 这样的村庄， 在乡村关系中一定会表现为强村。 在强村的压力下面， 如果缺少来自 工商业的财政收入或国家的转移支付， 乡镇就会变得弱小， 其结果， 就如前述强村弱乡的类型： 乡镇集镇建设比较破旧， 人为的政绩工程降到最少， 村级债务较少， 农民负担也轻。 而一个自主生产秩序能力很差的村庄， 则因为村民不能合作， 难以在乡村关系中占据主动 地位。相反， 强势的乡镇为了完成自上而下的政务或就是为了获得额外的好处， 强令或诱惑村 干部办理种种事务， 乡镇可能会强有力地进行计划生育， 变着花样增加农民负担， 以及借口各 （ 种达标升级建设来为乡镇领导人谋取好处。 而当村一级被折腾的无好处可捞 所有村集体的资 产及信用被变卖干净， 村级负债累累， 且不再可能从村民那里获取好处） 的时候， 村干部不再有
关键词： 乡村治理 乡村关系 村庄秩序 结构 类型 区域研究
一、 引
论
对乡村治理状况展开讨论，不能仅仅局限在国家安排的制度文本，而需要落实到这些制 度文本在实践中的对应表现， 这些表现的基本部分， 构成了现实中的乡村治理的基本结构。我 们可以从三个方面来建构乡村治理基本结构，以形成一个讨论乡村治理现实状况和类型的框 架， 这三个方面分别为： 村庄基本秩序状况及其维系机制、 村干部的角色与动力机制、 乡村关 系状况。 这里，我们试图建构一个讨论乡村治理状况及类型的基本框架，即依据实践中的乡村关 （村庄社会关联度） 系、 村庄基本秩序的生产能力 和村干部的角色定位三个方面， 对不同农村 地区进行考证。正如以上讨论， 这三者之间存在一些因果关系， 其中村庄基本秩序的生产能力 是更为基础的因。但其他两维因素并不能简单化约为村庄基本秩序生产能力的函数，因为国 家制度安排为乡村关系及村干部角色定位， 提供了另外一维活动的框架， 正是这个框架， 使今 日之乡村治理类型与人民公社时期的乡村治理类型，会有一些不同的划分及不同的表现。换 句话说， 乡村治理的类型， 不仅是由村庄基本秩序生产能力决定的， 而且是由国家制度文本决 定的。
在当前中国农村政治的实践中， 乡镇党委与乡镇政府总是合为一体的。 ! 包括乡镇党委与乡镇政府，
（双月刊 ） 经济社会体制比较
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回应乡镇强制要求的积极性， 除非贿赂村干部， 乡镇难以在村一级推动政务的开展。 相反， 居于 无好处可捞、 无长远利益可期待之位的村干部， 因为不怕失去村干部的职位， 而敢于放心大胆 为利益一搏， 他们在完成政务时， 会与乡镇讨价还价， 在可以从村庄捞取利益时， 也大都敢于放 肆捞上一把。 也就是说， 那些自主生产秩序能力不足的村庄， 当村一级还有利可图时， 乡镇可以凭借给 予村干部短期或长远预期的好处， 而得心应手地指挥村干部办理政务。 这样的乡村关系就是强 乡弱村型。而一旦无法再从村一级捞取好处时， 村干部不能从自身的位置得到好处， 他们也得 不到未来预期的前途， 他们便消极起来。而离开了村干部的积极协调， 乡镇无力在村庄推行政 务， 乡镇便会发现， 无论办什么事情， 除非自己亲自出面， 一插到底， 否则就会被村干部们应付 过去。乡镇有力使不出， 使力不到位， 最终成为弱乡， 由此成为弱乡弱村的关系类型。