行政不作为的合法性审查标准

行政不作为的合法性审查标准

随着我国经济不断向前发展和法制建设的不断完善，公

民的法律意识不断提高，运用法律维护自己合法权益和

监督行政主体正确履行法定职责的意识也得到不断增强。近年来，围绕提高行政效能建设的工作主题，政府工作

效率得到进一步加强。新问题、新情况的不断突现，使

得行政案件数量逐步增多，作为监督行政机关履行工作

职责的行政不作为案件也锐增。行政不作为案件的审查

范围，审查角度，审查程序及处理方式已经成为行政审

判工作的重点内容之一。现根据行政诉讼的特点结合法

律规定，从实际出发，谈谈不作为案件的合法性审查标准。一、行政不作为的性质及其分类行政不作

为是指作为具有公共管理职能的行政单位在履行法定职

责的过程中，拒绝或者消极履行法定职责，使行政相对

人的合法权益得不到相应保障，间接地侵害了行政相对

人的合法权益的行政方式。《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条第一款第四、五、六项规定“认为符合法定条

件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关决绝颁发

或者不给与答复的；申请行政机关履行保护人身权、财

产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

认为行政机关没有依法发给抚恤金的；”因此，按照行

政不作为的具体内容，我们可以将行政不作为案件归纳分类为：颁发许可、执照的不作为、履行人身、财产保护的不作为以及发放抚恤金的不作为。即从行政机关职能分工的不同将这三类不作为行政行为分为行政许可行为、行政确认行为、行政保护行为；按照行政机关不作为的方式可分为拒绝的积极不作为和不予答复的消极不作为。二、行政不作为合法性审查中应当注意的问题 1、当事人主体资格审查与其他民事、行政案件一样，法院在接到当事人起诉后，立案审查阶段的主要任务是审查当事人的主体是否适格。对于行政不作为案件来说，其主体资格的审查方式与一般的行政案件有其共性，也有其特殊性。（1）、原告主体资格的审查。不作为案件作为行政案件的一种，其审查步骤同一般的行政案件一样，首先应对行政案件一般原告的主体资格进行，其次是对不作为的特殊原告主体进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条对行政相对人的诉权作出明确规定，即行政相对人认为行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法

提起行政诉讼。”所以，在行政作为案件或行政不作为

案件的原告的资格审查时，只要不作为对公民、法人或

者其他组织的权利义务已经或者将会产生实际影响，并

且起诉人原则上已具备完整的法律人格，这些公民、法

人或者其他组织就是行政管理的相对人，就有权提起行

政诉讼，就应认定其具有原告的资格。因此，对于行政

不作为案件审查的第一步与正常行政案件时一样的，即

原告必须是“认为自己的合法权益受到侵害”的行政相

对人，案外人在未取得“被侵害人”（在行诉讼中表现为自然人或者单位、组织的法定代表人）的委托或者事后追认的情况下均不能以原告的身份提起诉讼；其次是审查

原告是否已经向行政机关提出申请，要求行政机关履行

其法定职责。其具体的要求是原告必须是已经提出申请，并已经送达该行政机关，而行政机关明确表示拒绝或者

不予答复；再次是对行政机关的履行期限进行审查，原

告必须是在行政机关受理其申请之后，在法定的履行期

限内没有答复的情况下，才能向法院提起行政不作为的

起诉。如我国《行政复议法》第三十一条规定，一般的复议期限为60日，故在复议机关受理申请后的60日内，复议申请人不能直接起诉复议机关不作为。（2）、被告主体资格的审查一是审查被告是否具有履行原告

申请事项的法定职责。政府对行政机关的各部门的职权

范围进行了分工，要求各机关在法律规定的职权范围内

履行相应的管理职能，对该职能既规定了行政机关的权力，同时也设置了管理的义务。行政不作为案件主要是

通过行政诉讼，监督行政机关依法履行其法定职责。因此，不作为案件的被告必须是具有履行原告申请内容的

法定义务，否则就不具备不作为案件的被告主体资格。

二是审查被告是否已经作出答复。如果未答复，该行政

机关可直接符合被告主体资格，已经答复的，应当对其

答复的内容进行审查。在审判实践中，原告已经收到行

政机关的答复，但仍然认为该行政机关未履行法定职责，坚持起诉。故在立案过程中应当对已经作出的答复内容

进行审查。如在申请行政许可案件中，申请人的申请条

件尚未充足的情况下，被申请的行政机关的答复是否具

有指引申请人完善条件的内容，否则可作为不作为案件

的被告。 2、行政不作为案件的举证责任分配

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定了“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具

体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”该条款规

定被告对已经作出的具体行政行为负有举证责任，但作

为相对特殊的不作为案件来说，原告要证明其主张，同

样需要承担必要的举证责任。（1）原告的举证责任行政不作为以行政相对人的申请为前提，通常表现为原

告以法定的形式和程序向被诉行政机关提出申请，行政

机关在法定的期限内，按照法定的行政审批方式、方法

做出是否准许的决定，如行政许可行为、行政确认行为、行政裁决行为等，原告认为行政机关没有履行法定职责，提起行政诉讼，就应当承担证明自己提出申请的事实、

申请行为合法、行政机关具有相应的法定职责、行政机

关不在法定期限内予以答复、符合起诉条件的举证责任。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（二）项规定：“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”，该条款明确规定了原告

在起诉被告不作为案件中，原告应履行一定的证明责任。具体来说，1、因不作为案件需要审查被告是否具有履行原告申请事项的法定职责，故原告在起诉中，应当提供

自己已经向被诉行政机关提交的申请材料。2、为审查被诉行政机关是否在法定的期限内履行职责，避免出现行

政机关故意逾期办理和推诿的情况，原告应就被诉行政

机关已经收到该申请，且逾期未履行职责或不予答复进

行举证。3、因被告是否具有履行原告申请事项的法定职责是不作为案件的核心审查内容，故原告应当由证据证

明被诉行政机关具有履行原告申请事项的法定职责的相

关规定。4、在申请行政赔偿的不作为案件中，为确定被诉行政机关的不作为对原告产生的赔偿数额，故在该类