新一轮土地利用规划控制指标的功能与选择

新一轮县级土地利用规划控制指标体系与应用

摘要：在我国，土地利用规划的编制和实施不能缺少指标，特别是具可实施性很强的市县一级的土地利用规划。随着我国土地利用规划日益成熟，对规划控制指标的功能和作用就有了新的认识。我国的土地利用规划应该是动态的、具有弹性的“过程式”的空间区域规划，规划指标宏观层面的协调功能，又具有微观层面上的控制作用，文中具体阐述了其最重要的四大功能和作用。现行规划中的指标是沿袭计划经济体制下的成式，已经不能满足土地规划的需要。从土地利用规划的新功能和发展理念，构建了体现规划弹性、指令性、指导性和激励性的指标体系。“规划指标控制法”的关键是如何科学合理的确定和分解用地指标。最后，以县级土地利用规划为例，探讨了需要分解下达的指标的分解方法。

关键词：土地利用规划；指标体系；指标分解

1引言

土地利用规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段[1]。在新形势下，为了全面落实科学发展观、改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地重点，以节约合集约利用土地为核心，开展新一轮的土地利用规划工作，以促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展。于是，对土地利用规划的研究又成了新的焦点。

自新《土地管理法》1实行以来，由于“新法”改变了过去分级限额审批用1 1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订并通过了新的《中华人民共和国

土地管理法》，并于1999年1月1日起正式实行。2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对它又做了修订，但是这次只是明确了“征收”与“征用”的概念，其余条款没有修改。

地的制度，建立了土地用途管制新制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，解决了严格控制建设用地总量和监督规划实施的最基本问题。促使土地使用者在用途管制的前提下依法使用土地，即必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，强化了土地利用总体规划作为政府实施土地用途管制重要依据的法律地位。这就导致了学界关于土地利用规划方法及模式的研究都偏重于土地用途分区管制方面[2][3][4][5]，对规划指标的研究尚付之阙如，但在规划编制的实际工作中还是“指标+分区”的模式[6]，并且指标仍然是规划中十分重要的控制因素，因此不应忽视了对规划指标的研究。

2土地利用规划的功能分析

新一轮土地利用总体规划的修编，应当适应我国社会主义市场经济的新形势，从规划观念、思路和方法上进行积极的创新。在市场经济体制下，我国的土地利用规划应该是动态的、具有弹性的“过程式”的空间区域规划。作为一种制度安排，应该体现社会集体理性取向和维护公众利益的公共政策属性。土地利用总体规划具有战略性、区域性和综合性，其主要功能包括：

2.1土地利用供求平衡的工具

土地利用规划依据社会经济运行状况、社会发展需求和生态环境保护建设对区域土地市场的需求和供给条件进行深入分析。经济增长模式的转变，人口规模的增加和社会生产生活水平的提高，势必影响建设用地规模的增加。但是土地资源的稀缺性也随着社会经济的发展急剧膨胀。土地利用规划主要根据对未来经济的发展、人口增长、产业结构调整等因素的合理预测和调控，综合考虑该区域土地资源的构成和有效供给状况，在一定程度上均衡区域土地利用供求，使建设用地规模合理增长，充分发挥土地政策宏观调控的作用。

2.2土地利益合理分配的手段

土地利用规划划定基本农田保护面积，落实耕地保护责任，确定不同的功能区间，协调各业用地矛盾。为了在土地资源配置中各利益主体、各区域间的责任

和权力的平衡，采用科学的方法确定耕地保护与非农建设指标，并制定耕地保护指标和非农建设用地指标的流动机制[7]，在区域内部合理分配土地利益，协调各业用地的矛盾。

2.3生产要素优化组合和区域竞争力提高的措施

土地是最重要的经济生产要素之一，通过土地合理出让，扩大对外开放，引进先进生产力因素。规避“市场失灵”造成土地资源的浪费，充分考虑不同区域的社会经济发展需求，对土地资源进行有效的配置，防止由于土地利用系统结构失衡导致社会经济发展受阻。根据比较优势原理，协调不同尺度上的土地利用分工，发挥地方经济特色，在优化生产要素的基础上，提高区域竞争力优势。

2.4土地利用的行动指南

土地利用规划明确了土地利用结构调整的方向，划定土地用途分区，对土地利用行为的管制，有效地减少了市场的不确定性和土里利用的随意性。土地利用规划中的耕地保护指标及建设用地指标对未来的土地利用行为产生引导作用，控制不合理的开发利用，减小土地利用造成的不可挽回的风险，比如生态系统的破坏，土地开发投资回收困难等。通过土地评价进行土地利用方案的优化选择，促进土地资源优化配置和合理利用。

另外，土地利用规划也是社会公众参与的平台。在市场经济条件下，国家、地方政府、开发商和公众等组成了多元化的利益结构，各主体有着互不相同的价值取向和利益追求，土地利用规划所寻求的是不同利害关系人的沟通和对话，对各种不同价值观、生活方式和文化传统在空间层面上寻求解释，或者将这些内容转化为不同的空间形态，然后通过协商和谈判，建构一个协同的纲领，维护社会公平公正，尤其注意弱势群体和权益损失严重的全体或个人权益的保护[8]。通过土地利用总体规划编制，总结群众地集约用地经验，集中群众智慧，调动群众科学用地和合理用地的积极性和创造性，监督土地利用总体规划的落实。同时它还是土地科学管理的龙头。

3基于土地利用规划功能的指标体系新建

土地利用规划的控制指标不仅具有指令性作用，更重要的是起到导向、激励的作用，求得合理利用土地的目的。土地合理利用是一个过程，其主要的目标是要保证土地利用有序，土地利用结构合理，国民经济各部门的用地需要能够满足，土地利用集约化和生态化，土地利用的经济效益、社会效益和生态效益能够最大化。有利于实行严格的用途管制制度，是区域可持续发展监控的主要指标等。

基于新的规划功能的认识和发展理念，根据作用不同，这里把指标分成五类：指令性指标、限制性指标、预期性指标、周转性指标和激励指标，并以此为基础弥补原有指标的缺漏。

3.1 规划指标的种类与体系建立

（1）指令性指标

指令性指标主要是指国家从全局和长远利益出发，为确保土地资源安全下的国家安全，通过自上而下、自下而上、上下结合、区域平衡的方法编制和分解下达的作为法定义务必须执行的土地利用数量和结构指标[9]，如耕地保有量、基本农田保护面积等。另外，应该增加生态保护面积的控制指标，生态保护的重要性在土地利用规划上没有真正得到体现，实际采取措施不力，远低于理论上的重要性和必要性。为了切实保护人类的生活环境和自然的和谐，促进区域社会的可持续发展，应该设立这样一个监控指标。指令性指标是土地利用规划刚性的重要体现，也是各级规划必须完成的主要任务之一。它的编制必须要有政策法规依据，而且要有强有力的政策法规保证其逐级落实，并进行严格的动态检测。

（2）限制性指标

限制性指标是指基于社会经济及生态环境的健康发展，保证人民生活水平提高的限制性条件而做出的数量和结构安排，如建设用地规模，建设占用耕地面积，林地面积等。限制性指标的制定要保证社会经济的正常快速和可持续发展，不能盲目增加指标，必须统筹兼顾，效率与公平并重。必须对土地规划利用强度制定合理的指标，增强规划的可操作性和便于实施管理。