我国金融资产管理公司法律性质问题的研究

我国金融资产管理公司法律性质问题的研究

内容提要: 金融资产管理公司是债转股的载体，也是债转股能否得以成功的关键所在，成立金融资产管理公司是国际上解决银行不良资产、防X金融风险的通行做法。尽管各国对金融资产管理公司的称谓不尽相同，如日本叫“整理回收银行”，泰国有“金融业重组局”和“资产管理公司”，美国称“重组信托公司”，但目的基本一致，都是通过其运作进行债务重组，以防X和化解金融风险。我国在借鉴国际经验的基础上相继组建了信达、东方、长城、华融四家金融资产管理公司，通过四家金融资产管理公司具体实施债转股。为了规X 金融资产管理公司的行为，国务院于2000年11月1日颁布了《金融资产管理公司条例》(以下简称《条例》)，但金融资产管理公司的运作仍存在诸多法律漏洞。本文拟结合《条例》的规定，对金融资产管理公司的法律定性作些探讨。

关键词: 金融资产管理公司/法律地位/立法完善

金融资产管理公司是债转股的载体，也是债转股能否得以成功的关键所在，成立金融资产管理公司是国际上解决银行不良资产、防X金融风险的通行做法。尽管各国对金融资产管理公司的称谓不尽相同，如日本叫“整理回收银行”，泰国有“金融业重组局”和“资产管理公司”，美国称“重组信托公司”，但目的基本一致，都是通过其运作进行债务重组，以防X和化解金融风险。我国在借鉴国际经验的基础上相继组建了信达、东方、长城、华融四家金融资产管理公司，通过四家金融资产管理公司具体实施债转股。为了规X金融资产管理公司的行为，国务院于2000年11月1日颁布了《金融资产管理公司条例》(以下简称《条例》)，但金融资产管理公司的运作仍存在诸多法律漏洞。本文拟结合《条例》的规定，对金融资产管理公司的法律定性作些探讨。

一、金融资产管理公司的法律地位问题

关于我国金融资产管理公司的法律地位问题，在我国学界存在着争议。基本观点包括以下3种：第一种观点认为金融资产管理公司应具有行政主体的法律地位。这种观点认为，赋予金融资产管理公司不同于一般市场主体的经济权力具有以下优点：①金融资产管理公司与原债权银行签订转让协议，即可使贷款债权及其担保资产转移生效，无须债务人和担保人认

可;②根据需要资产管理公司可向企业派驻专员，接管管理层;③资产管理公司有权检查债务人的账目和制止其恶意逃债行为;④可以使地方银行的不良债权找到解决途径，即地方政府可成立此类行政机构化解不良贷款;⑤实施债转股以行政为主导，可以提高效率，避免社会动荡。[1]我们知道，金融资产管理公司的主要目标是收购、管理、处置不良资产，以最大限度保全资产、减少损失。金融资产管理公司的行为大多是一些民事法律行为，如果将其界定为行政主体，无论是从法律上，还是从实践上来看，都是难以行得通的，同时，必然会导致行政机关对企业经营活动的干预，这与我国企业改革的目标是不相符的。第二种观点主X 将金融资产管理公司定位为政策性金融机构。这种界定的产生无外乎强调资产管理公司对盈利的淡漠，[2]但这种观点有明显的不合理性。我们知道，政策性金融机构的一个重要功能是对市场缺陷起适度弥补的作用，而金融资产管理公司显然不是为纠正市场偏差而设。第三种观点主X将金融资产管理公司定位为非银行金融机构。这种观点认为，资产管理公司应是一种非银行金融机构，在实施债转股的过程中，独立地开展活动，依法独立承担民事责任，即资产管理公司是一个独立的市场主体。我们认为这种观点较为妥当。但与一般的非银行金融机构不同，资产管理公司的业务X围十分广泛，几乎涵盖了商业银行、投资银行、信托公司和证券公司的所有业务，是一个名副其实的超级金融机构。

《条例》规定：“金融资产管理公司是指经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构”[3]。“金融资产管理公司以最大限度保全资产、减少损失为主要经营目标，依法独立承担民事责任。”

[4]从上述规定来看，金融资产管理公司应是一个非银行金融机构，它可以独立地实施债转股活动，依法独立地承担民事责任，即它是一个真正独立的市场主体。但从《条例》第8条、第18条的规定来看，它又很难成为一个独立的市场主体。《条例》第8条规定：“金融资产管理公司设总裁1人，副总裁若干人。总裁、副总裁由国务院任命。”第18条规定：“实施债权转股权的企业，由国家经济贸易委员会向金融资产管理公司推荐。”“债权转股权的方案和协议由国务院经济贸易委员会会同财政部、中国人民银行审核，报国务院批准后实施”。上述规定涉及以下问题：第一，既然《条例》将金融管理公司定位为一个独立的市场主体，依法独立承担民事责任，为什么这一市场主体的主要负责人由国务院行政任命?同时，国务院将金融资产管理公司定为“副部级”，据说是因为四大国有商业银行均为“副部级”，给资产管理公司这一级别是为了方便与他们打交道。[5]由此可见，金融资产管理公司实际上充其量只是一个行政性公司。第二，金融资产管理公司既然被定位为一个独立的市

场主体，它应该有权选择实施债转股的企业，而《条例》却规定由国家经贸委负责推荐债转股企业。这样的做法是否合适?这实际上是沿袭了计划经济的做法。这里又涉及三个问题：一是政府如何处理与国有企业的关系，我们的政府对企业应该一家一家的管吗?为什么不能在一定规则的条件下由银行与企业自由协商呢?为什么不能委托一个中介机构来推荐企业?

[6]二是如何保证国家经贸委能公平地行使推荐权。谁来负责监督经贸委行使权力?据说有的地方政府为了达到国有企业债转股的目的，已开始“包装”企业，协助企业舞弊将债权变股权，有的甚至跑到京城向国家经贸委要债转股的指标。[7]这样，资产管理公司会不会重新陷入国有商业银行的危机之中?债转股会不会滋生新的“审批经济”?实在令人担忧。为了保障债转股的公平性，国家经贸委应制定严格的《债转股企业推荐规则》，并且应该公开操作，同时，应有专门的机构对经贸委的推荐工作进行监督。三是国家经贸委推荐不当的法律责任承担问题。根据《条例》，金融资产管理公司依法独立承担责任，但如果因为推荐人的过错而导致经营亏损时，其责任由谁来承担?第三，金融资产管理公司，作为一个独立的市场主体，应有权同债转股企业签订债转股协议。但《条例》第18条明文规定，资产管理公司同企业签订的债转股协议必须经中国人民银行审核，国务院批准后才能实施。这显然又剥夺了金融资产管理公司独立开展经营活动的资格，这种做法是否妥当是值得思考的。第四，金融资产管理公司经营风险的承担问题。根据《条例》，金融资产管理公司依法独立承担责任。但问题是金融资产管理公司的经营活动受到行政干预过多，其经营活动缺乏自主性，在这种背景下，由金融资产管理公司独立承担经营风险是否合理。同时由于金融资产管理公司的转投资远远超过了其注册资金，一旦破产，债权人的利益如何得到保障，这些都是国家现行法律无法解决的问题。

二、金融资产管理公司与国有商业银行的法律关系

我国实施债转股的目标之一就是要把银行不良资产盘活，提高银行的信用地位。商业银行通过建立金融资产管理公司，把分支机构的风险资产剥离出来，由资产管理公司收购，集中进行重组、转售、开发和清盘，可以减少各种形式的地方保护主义和非理性的行政干预，减少资产管理中的主观随意性。从各个银行来说，把一部分风险资产出售后，资产规模缩小了，而资产质量提高了，在正常资产和风险资产之间设立了一道“防火墙”，这样可以提高银行消化风险资产的能力，恢复风险资产的信用等级，扩大资源重组的功能。因此，在债转股过程中，国有商业银行向金融资产管理公司移交不良债权是至关重要的步骤。这一步工作