创新立法思路_开创禁止违法建设工作新局面

违法建设，是城市建设和城市管理工作中的“顽疾”，由于利益的驱动，在一定的区域内伴随着经济、社会的发展而存在，不同程度地影响着城市的发展。长期以来，各级政府和相关管理部门在运用法律、行政管理手段和加强制度建设等方面，对本市控制违法建设进行了大量的实践和探索。

北京市禁止违法建设工作回顾

1986年，经市政府同意，原北京市城市规划管理局成立了监督检查处，建立了规划监督信息员制度，以加强对违法建设的查处工作。

上世纪90年代，全市的违法建设查处工作以城市环境综合整治为主线，大规模查处违法建设。从1991年至1993年，采取各区、县长与市政府签订《查处违法建设目标责任书》的办法，把责任落实到各区、县政府，充分调动各级领导查处违法建设、治理城市环境的积极性；1994年至1998年，由各区、县政府与市政府签订《查处违法建设任期目标责任书》，作为市政府考核区、县政府政绩的一项内容，查处违法建设成为区、县政府日常工作的重要组成部分，确保了这项工作的连续性。1999年，城市规划监督检查工作在以查处和制止违法建设为重点的基础上，突出了与实施城市规划、改善城市环境和城市景观、为市民群众办实事等结合，大力拆除违法建设，改善首都环境面貌，颁布实施了43号、44号令，即《北京市禁止违法建设若干规定》和《<北京市城市规划条例>行政处罚办法》。

2000年6月，为加强城市管理和加大规划监督检查力度，组建了市规划监察执法大队，建立了对全市主、次干道和重点地区的巡查制度，变被动检查为主动出击，并加强了对道路两侧和重点地区的巡视检查等。

2011年4月1日，《北京市禁止违法建设若干规定》（市政府第228号令）颁布实施，标志着本市违法建设查处工作进入了一个新阶段。《北京市禁止违法建设若干规定》是本市违法建设查处的一部重要政府规章，它的实施将加强城市精细化管理工作水平的不断提高。

立法背景

总结实践经验，创新立法思路是本次立法的指导思想。从源头上有效控制违法建设的发生、明晰执法部门的执法分工协作机制、加强部门协同配合和强化执法保障措施等，是本次制定《北京市禁止违法建设若干规定》的出发点和目标。

立法必要性

一是进一步加强禁止违法建设工作的需要。禁止违法建设是一项长期复杂的工作，本市违法建设屡禁不止，形势严峻，究其原因是多方面的，从行政管理角度看，主要是查处主体之间分工需要进一步明确，相关部门的协调配合机制亟待完善，控制新生违法建设的力度需要进一步加强，查处违法建设工作的执法保障需要强化。据调查统计，2006年至2008年，全市通过卫星遥感技术测出并得到核实的违法建设就达987处，总面积达383.24万平方米。

二是贯彻新的城乡规划法规的需要。《北京市城乡规划条例》于2009年10月1日起施行，与以前实施的《北京市城市规划条例》相比，查处违法建设的主体、标准和程序等发生了很大的变化，本市禁止违法建设工作面临很多新情况和新问题。比如，乡镇人民政府作为新规定的违法建设查处主体，其查处职权和查处程序亟待进一步明确，等等；本市1999年制定的政府规章《北京市禁止违法建设若干规定》（43号令）和《〈北京市城市规划条例〉行政处罚办法》（44号令）也已经不能适应新形势、新要求，需要进行相应调整。2010年6月1日，市政府颁布了《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》，构建了本市控制违法建设工作的新格局，也要求从立法上进一步确认。

起草过程

2009年5月，《北京市城乡规划条例》出台前后，北京市规划委员会即按照《北京市城乡规划条例》规定研究草拟了本规定草稿，并组织开展了“工程造价”“农村违法建设查处”等专题调研工作并形成初稿。

2009年8月和2010年4月，北京市规划委员会分两次就初稿征求各区、县政府、市政府相关委办局的意见，并多次与市法制办进行专题研究，形成了《北京市查处违法建设

创新立法思路，开创禁止违法建设工作新局面《北京市禁止违法建设若干规定》起草小组

若干规定（草案）》。

2010年7月，根据市政府2010年立法计划，北京市规划委员会将草案报市法制办审议。

2010年7月～11月，市法制办在审查过程中，通过会议、书面等形式，征求了市住建委、市城管执法局等有关部门和各区、县政府的意见，召开法律专家论证会，并在首都之窗网站面向社会公开征求意见。同时，为统筹引领全市禁止违法建设工作，将规章名称由《北京市查处违法建设若干规定》修改为《北京市禁止违法建设若干规定》。在广泛征求意见的基础上，经深入研究，反复修改，形成了《北京市禁止违法建设若干规定（草案）》并上报市政府。

2010年11月16 日，《北京市禁止违法建设若干规定》经市政府第78次常务会议讨论原则通过，共29条。

2011年4月1日，《北京市禁止违法建设若干规定》开始施行。

立法思路

根据市政府2010年立法工作计划，总结《北京市城乡规划条例》、有关政府规章（43号、44号令）以及市政府发布的《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》实践经验的基础上，结合本市制止和查处违法建设工作的实际，本着加强本市禁止违法建设工作，规范行政管理相对人的行为，有利于制止和查处违法建设工作出发等原则，综合统筹违法建设控制、制止和查处工作。

建立禁止违法建设工作新机制内容

建立、完善禁止违法建设工作机制，将解决长期困扰城市规划建设工作中的违法建设控制工作，推进城市建设良性发展。下面，结合《北京市禁止违法建设若干规定》来介绍本市新的禁止违法建设工作新机制主要内容。

明确行政机关职责，严格查处违法建设

一是明确了“违法建设”认定标准。规定创造性地提出了本市违法建设区分为城镇违法建设和乡村违法建设。其中城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。本规定从法律法规层面对违法建设作了科学的认定，并按照城乡规划工作的不同特点，以取得规划许可证件的不同，将违法建设区分为城镇违法建设和乡村违法建设，以利于执法工作的开展。

二是明晰各级政府及相关部门的管理职责。规定明确了区、县人民政府、乡镇人民政府和街道办事处禁止违法建设工作的职责；明确了规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关等制止和查处违法建设的工作职责；明确了公安、国土、水务、农村工作、市政市容、文物保护、园林绿化、住房城乡建设以及监察等部门配合做好禁止违法建设的工作职责。规定从四个层次对禁止违法建设工作职责进行了区分。第一层次是属地管理职责，包括区、县政府和乡镇政府；第二层次是作为区、县政府派出机构的街道办事处，负有本行政区域内禁止违法建设的工作职责；第三层次是负有违法建设查处职责的机关，包括规划、城管和乡镇政府，按照工作分工查处违法建设；第四层次是配合部门，包括公安、水务等。

三是确定负有违法建设查处职责机关的执法分工。城镇违法建设以是否取得规划许可或者相关规划审查意见为标准，由规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关分别负责查处；乡村违法建设由乡镇人民政府负责查处。通过明确的执法分工，确保制止和查处违法建设的执法工作顺利开展，避免推诿现象发生。

建立联动工作机制，加强执法保障

一是建立“首查责任制”。在执法部门明晰执法分工的基础上，从制度上明确了首查责任制，不管违法建设是否属于本部门管辖，都要及时受理，对于不属于自己管辖的，移送相关执法部门查处，如果还有违反其他法律法规的行为，还要移送相关的主管部门进行查处。例如，未经任何部门批准，擅自砍伐树木搞违法建设，除由城管部门负责查处以外，还要移送园林绿化部门进行查处，首先发现违法建设或者接到举报的执法机关为首查责任机关。

二是建立“巡查制度”。为及时发现违法建设，基层政府要将违法建设的发现工作作为一项日常工作来抓，通过建立巡查制度，及时发现并制止辖区内的违法建设。区、县人民政府要建立违法建设巡查制度，乡镇人民政府、街道办事处要按照属地管理原则，加强巡查，及时发现、制止违法建设，并按照职责查处或者向负有查处职责的机关报告。

三是建立“信息共享机制”。要利用城市网格化管理信息系统、卫星遥感监测、电子政务网络、城市基础地理信息系统等技术手段和信息资源，建立禁止违法建设信息平台，实现（各行政部门、各区、县之间）信息互通和数据共享。在加强巡查、部门协同外，还将通过整合、利用现有的技术手段，将本市禁止违法建设工作深化，促进本市制止和查处违法建设工作的全面发展。

四是加强“部门配合”工作。规章规定任何单位和个人不得进行违法建设,或者利用违法建设非法获利。有关部门要按照职责做好禁止违法建设的配合工作，不得为违法建设办理相关经营证照。例如，房屋行政主管部门应按照违法建设查处机关通知暂停办理房屋登记手续等。

五是加强“执法保障”工作。阻碍行政机关工作人员依法执行职务，