港口资源该如何整合_徐剑华

港口资源该如何整合

徐剑华 上海海事大学城市现代物流

规化研究所原所长、教授

专栏 Special Column

宁

波港集团有限公司和舟山港集团有限公司合并，组建宁

波舟山港集团有限公司。接着，安徽港务集团宣告成立。该集团整合了安庆、芜湖、马鞍山等港务集团，成为长江上又一个码头营运商巨头。据报道，整合大连、营口、丹东等港口资源的辽宁港口集团的组建亦已提上日程。可以预计，新一轮码头营运商巨头的整合浪潮正在袭来。“航空母舰”式的跨港口港务集团整合真的代表了我国港口行业的发展方向吗？

港口行政资源整合的“他山

之石”

港口资源整合包括港口行政资源整合和港口经营资源整合两个论题。

先看港口行政资源的整合。天津港大爆炸暴露了中国港口业面临的种种问题，其根子在政企不分。20世纪90年代开始实行港口业政企分开，但是事实上在全国绝大部分港口，政企不分的状态只是换了一件“马甲”而依然存在。以天津港为例，天津港务集团承担了包括编

的区域,共约1500平方英里，分为纽约和新泽西两个港区。该港目前是美国第三大、东海岸第一大集装箱港。

该港的管理机构是纽约新泽西港务管理局（PANYNJ）。港务局的管理层由两州州长各任命6名委员组成，并监督纽约与新泽西之间各项跨州交通设施的经营，责任有维修、管理跨哈德逊河捷运（PATH）、荷兰隧道及林肯隧道、乔治华盛顿大桥、肯尼迪、纽华克及拉瓜地亚机场三座机场，还有3座长途公车总站、7个码头及1个直升机机场。纽约新泽西港每年的经费预算经两州议会批准后，由两州州长分别下拨。

另一个案例是美国东部的弗吉尼亚州港务局，它由分属三个城市的纽波特纽斯、诺福克、朴茨茅斯三个港区和一个内陆铁路中转站组成，形成统一的竞争实体，并于1982年合并成立弗吉尼亚港务局，是弗吉尼亚州政府的一个机构。其具体执行机构是港务局委员会，负责人由州政府任命。在管理模式上，弗吉尼亚港不同于其他的地主型港口，该港务局拥有并直接经营

制港口发展规划、审批驻港企业（如瑞海危化品储运公司）资质、设立港口公安局和消防队等本该由政府机构才能承担的行政性功能。

除了极少数例外，世界上绝大部分港口采用的是“地主港”模式。按照这种模式，港务局只负责港口规划、审批和管理码头营运商等驻港企业。而码头的经营管理则完全交给码头营运商。

这里所说的“例外”，最典型的是新加坡。央企新加坡国际港务集团（PSA）垄断了新加坡港99%的集装箱处理业务。另一个典型是美国弗吉尼亚州港务管理局，本身兼营全州所有沿海港口的全部集装箱码头业务。

纽约新泽西港也许是世界上最负盛名的港口行政资源整合的经典案例。历史上，纽约和新泽西两港对于一些相邻港域的归属权一直争论不休。为了两港更好地发展，1921年4月30日经美国国会批准，纽约州和新泽西州政府联合成立纽约新泽西港。1972年正式定名为“纽约新泽西港务局”。它所管辖的范围是以纽约自由女神像为中心，半径为25英里

港口，而没有将码头租赁给其他私营机构经营。

2007年，巴拿马运河太平洋海岸的克利斯多波港（Cristobal）并入巴尔博亚港（Balboa），两港吞吐量合并计算，2014年居世界集装箱港口第44位。

相反的案例也出在美国。美西海岸的洛杉矶港和长滩港近在咫尺，共用一条进港航道，并有一座大桥连接两港，与宁波、舟山两港的关系形态十分相似。关于“洛杉矶港和长滩港应当合并”的建议并不是新鲜事，但一直遭到拒绝。这两个港口城市的政要和民众一向认为，要达成一个完整的合并需要克服巨大的政治挑战。它们是不同的城市，它们在政治上和管理上各不相同。说到底，港口是大自然赐予这个城市的宝贵资源，它不可再生、不可迁移，对城市发展和社区生活具有不可替代的作用。市民不希望其他城市来分享他们的港口资源，哪怕是互惠互利。

除了把两个（或两个以上）城市港口整合成一个港务局以外，组成港口联盟也是港口行政资源整合的一种形式。比如，2014年7月，为了应对班轮公司联盟和船舶大型化趋势以及加拿大港口的竞争，美国联邦海事委员会（FMC）批准西雅图港和塔科马港建立美国西北港口联盟（Northwest Seaport Alliance, NSA）。两个港口仍然分别拥有各自的原有资产，并共同组建一个港口开发部，负责管理两个港口的各类码头。该开发部归两个港口的管委会共同管辖。两港吞吐量从2014年开始合并计算，在世界一百大港中的排名，从2013年的第78和83位，蹿升到全球第41位。NSA超

越萨凡纳、奥克兰和弗吉尼亚等港，

成为美国第四大港。

又如美国海湾三港休斯敦、莫

比尔和坦帕港签署了一份不需要

FMC背书的合作协议。在过去的

四年时间里，他们已经做到以“海

湾沿岸的优势”为口号的联合营

销，以吸引更多的航线。

港口行政资源整合利少弊多

在我国岸线管理约束力不高

的情况下，各级地方政府间的博弈

使得跨行政区划的港口行政资源整

合很难实现对于港口自然资源的有

序使用。此外，跨行政区划的港口

行政资源整合还会带来行政程序混

乱、行政权力交叉等一些新的问题。

国内的港口联盟案例也有许

多，比如北部湾三港、河北港务集

团、武汉新港等，但大多就是在资

本层面上的兼并或吸并，而不是在

行政层面上的港口一体化。最典型

的恐怕就是宁波舟山港，其实并没

有一个“宁波舟山港务管理局”的实

体，而只是在吞吐量数据上加总在

一起。即使是《宁波-舟山港总体

规划》，也只是把原来做成两本的

规划，相应章节一一穿插合并，做

成一本而已。因此，到目前为止，

所谓“宁波舟山港”实质上还停留在

港口联盟的阶段，离“宁波舟山港

口一体化”的目标还有很长的一段

路要走。

武汉、鄂州、黄冈、咸宁四市

港口岸线统一规划建成武汉新港，

自称其目标是“亿吨大港、千万标

箱”。按照武汉新港的逻辑推理，如

果哪一天媒体报道武汉新港整合宜

昌、荆州、黄石三港资源，组建湖

北港务集团，一点也不会令人吃惊。

事实上，建立港口联盟是一回

事，合并为一个港口则是一件大

事，而不是像“宁波港吸并舟山港”

就能解决的。如果只是像过去几年

一样，把两个港口的吞吐量合在一

起就算实现了两港一体化，那么，

只要相邻两个港口同意，就可以冒

出像“上海太仓港”、“深圳东莞港”、

“青岛日照港”等一大批巨型大港，

但是这有意义吗？

由于跨行政区域的行政资源整

合作用有限，且会带来诸多问题，

因此不建议开展。但是，可考虑区

域内的各类港航管理部门进行精简

整合，做好简政放权工作，提高行

政效率。

参照纽约新泽西港和弗吉尼亚

州港的模式，笔者设想，未来真正

的“宁波舟山港”应该是这样子：

第一，应该有一个隶属于浙江

省交通运输厅的“宁波舟山港务局”

实体。该港务局的领导层是管理委

员会，成员分别由宁波市政府和舟

山市政府选派。港务局每年的经费

分别由两市政府划拨。

第二，跨行政区的宁波舟山

港务局不但在国内是史无前例的

首创，即使在全球100个最大港口

中，国外也只有纽约新泽西港、西

雅图港和塔科马港共同建立的美国

西北港口联盟以及巴拿马的巴尔博

亚港等三个案例。参考国外成功的

经验，由于这涉及两个城市的管辖

权，所以行政命令的整合不合适，

应该由宁波和舟山两个城市的的人

大审议批准，然后每年由两市政府

做预算拨经费。人员从两个城市选

配，各市人数相等。