国外反贫困经验及其对我国的启示

管理研究

生存。所以，发展中国家的反贫困措施主要表现在三个方面：

第一，保障基本生活需要。保障基本生活需要是基本措施，这一措施注重向困难群体提供满足最低生活需求的商品和服务，包括食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房。如印度从20世纪60年代开始执行"绿色革命"计划，对贫困者增加粮食供给，有效保障了贫困群体的基本生活。

第二，培训和促进就业。培训和促进就业措施是发展中国家所重视的政策，并且常常受到发达国家和国际机构的援助，但是，就业量主要受到经济发展景况的限制，在经济发展缓慢或停滞时期，培训和促进就业的措施并不能给发展中国家的穷人带来普遍实惠。关于这一点，世界银行有许多在发展中国家实施培训却不能促进就业的案例。

第三，构建社会保护网络。贫困是社会结构问题，也是权益失衡问题，不是政府救济和促进就业就可以解决的，因此在发展中国家，帮助贫困者构建社会保护网络的措施普遍兴起。在印度、泰国、柬埔寨、菲律宾、南非、纳米比亚和津巴布韦，穷人组建贫民联合会，以相互提供支持。如印度全国贫民窟居民联合会(NSDF)与各级政府齐心协力，利用穷人的聪明才智，发挥其创造力。在肯尼亚的内罗华，贫困者不仅组成联合会，而且建立各种自助团体、小型企业和妇女日常节余组织，以相互提供援助和精神鼓励。在乌拉圭，贫困者成立了全国性住房合作社联盟，为解决住房问题争取资源。

贫困群体保障发展的新趋势是工作福利制。20世纪下半叶、特别是90年代以后，为缓和日益增长的财政危机以及减弱被救助群体对福利的依赖性，福利国家纷纷走上改革之路。社会救助最明显的改革方向是强化对福利金领取人的再就业要求和扶持，即所谓的工作福利政策或积极就业政策，核心是不参加工作就不能得到福利，具体做法是：首先，法定工作要求。在大多数国家，传统失业人群领取失业金需要经过的"工作验证"，已经扩展到社会福利及社会救助的更大范围。其次，实施税收减免政策，鼓励再就业。工作福利政策通常对找到工作的人实行收入税减免，以鼓励再就业。

三、国外反贫困经验对我国该项工作的主要启示

（一）立法保障，维护困难群体的基本权益

国际反贫困的历史也是一部立法保障的历史，因为贫困更多是社会原因造成的，而不是个人的懒惰和缺陷所致。在我国，贫困群体主要由于区域性发展和资源等方面的差别，以及经济变革和社会转型而错失了应有的资源，但他们和其他人一样拥有生存和发展的权利，因此必须从立法的高度保障他们的基本权利。我国城镇居民最低生活保障制度已经实现多年，对保障近2000万城市贫困者的基本生活发挥了巨大作用。但其中也显示出困难重重，无论在保障的合法性、保障面、保障内容还是保障措施等方面，都不是一部国务院条例所能涵括的。我国应当加快社会保障、特别是社会救助方面的立法，以维护困难群体的基本权益。

（二）构建服务体系，使扶贫措施惠及贫困群体

世界银行2004年发展报告的主题是"让服务惠及穷人"，这是世界银行多年在全球反贫困实践的经验总结。在许多国家，各种旨在扶贫、减贫的措施频频出台，但贫困面不降反升，个中缘由主要是这些措施往往远离穷人，不能给穷人带来任何福利，反而给富人带来了新的投资机会。所以，我们要将服务体系构建在困难群体的身边、延伸到困难群体的家中。

要做好困难群体的需求调查，针对需求设计服务内容才能增加贫困群体的福利。特别要关注对贫困群体的精神服务，帮助他们战胜自我，重新走向社会。对此，建立社会工作者制度应该提上议事日程。

（三）分类救助，维护社会公正

国外近几年兴起的工作福利制和积极就业政策实际上反映了社会公正原则的要求，即给予有劳动能力者和无劳动能力者同样的救助对二者和其他纳税人都是不公平的，从而影响救济的效率。我国的城市居民最低生活保障制度要求"应保尽保"，保障了贫困群体、特别是下岗失业家庭的基本生活，但也产生了不小的负面效应，如在广大的中低收入地区，越来越多的接近行业评估收入的劳动者辞掉了工作，转而申请低保救助，不仅给低保对象的甄别和救济金发放带来很大压力，而且违背了低保救助的原本精神。因此我国需要借鉴国外分类救助的工作福利制度原则，进一步完善或设计城市低保及其他相关社会救助制度。

（四）实施扶贫开发和网络建构，促进经济和社会协调发展

从20世纪80年代城市改革开始，我国城市的新贫困就初露端倪，直到20世纪末发展成新的社会问题，但这是产业升级和社会结构急剧变迁所不可避免的消极一面。为维持困难群体的可持续生计，根据国外的经验，实施包括扶贫开发和困难群体网络建构在内的一揽子社会工程迫在眉睫。我们不能把困难群体视作社会福利和救助的被动接受者，而要把他们吸引到各种开发计划中去。只有困难群体的生计可持续了，才能促进经济和社会的协调发展。我国的困难群体多数是从原来的"单位制"中脱离出来的，要帮助他们构建新的社会网络，以维持正常的社会生活。

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(责任编辑/宋伯伟）