张占录《土地利用规划学》笔记和课后习题详解-土地利用规划中的公众参与

第17章土地利用规划中的公众参与

17.1 复习笔记

一、公众参与理论的发展

公众参与中的公众是一个广泛的概念，是指相互关联的团体，他们在地理上接近、具有特别的利益或在福利受到影响方面面临相似的情况。

1．斯凯夫顿报告

根据文献资料记载，早在1947年，英国《城乡规划法》所创立的规划体制已经允许社会公众发表他们的意见，要求地方规划部门公布所编制的规划，特别是对有直接影响的公众征集意见。1968年修订的《城乡规划法》中规定：地方规划机构在编制其规划时，必须提供地方评议或质疑的机会，这一规定将公众参与视为审批规划的必要前提。

1969年出版《斯凯夫顿报告》提出了一些关于鼓励公众参与规划的有趣想法，例如，采用“社区论坛”的形式建立地方规划机构之间的联系，通过任命“社区发展官员”来联络那些不倾向公众参与的利益群体。

2．戴维多夫的“辩护性土地规划理论”

戴维多夫的“土地规划中的辩护论和多元主义”是美国公众参与土地规划的重要理论之一。他提出规划师应当借鉴律师的角色，应该成为社会弱势群体的辩护人、代言人，就像律师维护当事人的利益那样。经过这一过程整合形成的规划方案要比由规划机构人员单方面编制出来的好，特别是社会弱势群体的利益通过土地规划师的辩护，将合适地、恰如其分地得

以反映。

3．阿斯坦因的“市民参与阶梯”理论

阿斯坦因的“市民参与阶梯”理论对“公众参与”这一概念进行了系统分析。她认为公众参与可以分为不同的层次，参与的程度也因此有所不同。这一阶梯共有八个横档，可分为三个层次、八种形式。最低的层次是“无参与”，由两种形式组成，最低形式是“执行操作”，即一些政府机构早就制定好了规划，他们所要进行的所谓公众参与就是让公众接受规划。无参与的另一种形式是“教育后执行”，它说明了这种公众参与形式的虚假和政府机构的傲慢，这种参与形式的意图是调教公众的态度和行为从而使公众接受规划，并不是真正要听取公众的意见。

二、土地利用规划中的公众参与形式与制度

1．土地利用规划中的公众参与形式

（1）无公众参与形式

长期以来，我国的土地规划仅仅是由土地规划部门根据各部门的用地需求，以及社会经济发展计划，采取指标分解的方法确定规划目标，机械地沿袭计划经济下的模式，过于教条而针对性差。

（2）传统式公众参与形式

传统的公众参与规划编制，在规划草案确定后，增加了公众咨询这个步骤，而达到最后的方案。虽然在草案确定后，增加了公众咨询步骤，对涉及的不同单位征询其对草案的意见，协调不同单位的用地矛盾，特别注重了对环保部门的意见，对于促进土地的生态保护和可持续发展有很重要的意义。

（3）半公开式公众参与形式

半公开式公众参与规划编制过程，相比传统的公众参与过程，在规划制定与草案形成之间增加了公众参与协商这一程序。这个过程中的公众覆盖面有了扩展，通过选择相应层次的公众参与规划草案的形成，有利于增加规划草案的科学性。

（4）公开式公众参与形式

公开式公众参与规划编制的程序有了实质性的变化。土地规划编制部门的职能发生了变化，不需要它们制定规划，而是起一个沟通协调的作用，将相关公众组织到一起确定规划的目标。

2．土地利用规划中的公众参与制度

（1）民意调查制度

建立民意调查制度是实现人民主权原则的需要，也是加强政府服务和规划制定的需要。有的国家法律规定，政府的重大政策出台前都要进行民意调查，以保证政策符合民意。

（2）信息公开制度

信息公开制度包括允许公众旁听会议制度、议会辩论杂志出版制度、议会活动全程实况转播制度、议会网站制度等。

（3）听证会制度

在听证准备阶段，听证制度涉及的内容包括决定是否举行听证会、发布听证公告和通知、选择和邀请听证人、收集证言与准备材料、决定听证人作证的形式及顺序等。

（4）院外集团游说制度

院外集团对政策制定的影响是不可低估的。在民主化和法治化程度高的国家，院外集团

的活动是公开化的。

（5）公民请愿与公民投票制度

现代社会的许多政策问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教育改革都需要公民通过积极请愿制度和投票制度来表达意见和参与决策。对于一般言论意见的表达，国家机关可以理会，也可以不理会。但对于公民依法提出的请愿，有关国家机关必须理会。

（6）协商谈判制度

在当代政策制定过程中，形成种种形式的协商谈判制度。协商谈判制度有利于加强规划合法化，减少官僚主义和政策腐败现象；也有利于改善经济增长的质量，改善贫困人口的生活水平。

3．土地利用规划中公众参与的基本原则

（1）公众主体原则

政府应该放权，为公众参与提供可能性，政府把某些原来由政府包办的社会功能“交还”社会，让公众真正成为规划决策和规划实施的主体，政府部门主要发挥引导和协调功能。

（2）互动性与持续性原则

互动性与持续性原则是指通过公众的持续参与，形成公众参与过程中信息的提出——反馈——再提出的循环互动机制。

（3）代表性原则

代表性主要表现在公众主体的代表性和参与内容的代表性两个方面。公众可以是社会各个层面的，应当根据规划的具体性质来选择最具有代表性的公众参与规划的编制。并决定公

众参与的内容是否为全程的、多方位的参与。

（4）针对相关性原则

由于规划对区域的经济、社会、生态、景观等方面都会产生正面或负面的影响，因此，把相关的内容向公众做详略适当的公告或介绍，使公众能很快了解区域规划的整个情况，以便做出正确的决策意见。

（5）可操作性原则

方法上的可操作性。即公众参与的方式选择要根据项目区的实际情况确定访谈、发放调查表还是召开会议等。

形式上的可操作性。即情况介绍要清楚；调查表要通俗易懂。需要向公众征询意见的评价指标或因子描述要简单、明了、易懂，不要烦琐或太“专业”。

三、土地利用规划中公众参与的方法与形式

1．土地利用规划中的公众参与方法

（1）确定公众参与的对象

土地规划公众参与的对象也就是指参与规划的机构、群体和人员.一般而言，土地规划的公众参与对象包括土地规划专家、设计专家，用地单位，涉及的社会、经济、自然问题方面的专家学者、规划区域的政府部门以及区域的群众。

（2）规划宣传

公众参与的前提是公众知情，规划宣传的目的就是确保公众充分享有知情权，因此，规划宣传是公众参与的关键步骤。宣传是公众参与的“钥匙”。宣传可以普及土地规划的相关